文‖自邮智库

　　在第六届中美战略与经济对话召开前夕，中国政府针对“促进市场公平竞争维护市场正常秩序”，提出了一揽子指导意见。

　　7月8日，中国政府网发布《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（下称《若干意见》）。针对完善市场监管体系、促进市场公平竞争、维护市场正常秩序，从总体要求、放宽市场准入、强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改进市场监管执法、改革监管执法体制、健全社会监督机制、完善监管执法保障、加强组织领导9个方面，提出了33条要求，全文约9100字。

　　《若干意见》设定的总体目标是：立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。

　　国家行政学院教授宋世明评价，《若干意见》是自改革开放以来国务院首次系统完整地提出关于完善市场监管体系的顶层设计，充分体现了国务院矢志不移的改革决心，提供了2020前改革市场监管体系的行动指南。

　　具体到这“33条”，国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长张永伟认为，《若干意见》的一个重要特点是坚持问题导向，这些措施中有很多是第一次提出，既有很强的针对性，也是改革亮点；也有很多已经在一些地方有了试验和示范，并取得了较好的效果，可进一步向全国推广。

　　当然，张永伟也强调，改革重在落实，要把这些措施落实到位并不容易，《若干意见》中一些措施虽然只有一句或几句话，但其背后包含着大量的配套改革，甚至是牵一发而动全身，如果操作不当，甚至会带来负面影响。一些措施如果不进行正确理解，也可能会被扭曲、被异化，因此在实施中必须要打破部门利益，加强引导，防止监管走形。

　　他以几项措施为例，对此作出详细解释：

　　“负面清单制的关键是清单不能过长”

　　1，改革准入制度，解决市场准入难的问题。这次《若干意见》把放宽准入作为改革市场监管的重要内容，很有针对性，提出的五条措施，如果能很好落实，将对推动形成统一开放市场、促进公平竞争有重要意义。负面清单制度是破解准入难题的一个重大制度创新，政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。实施这项改革的关键是要保证负面清单不能过长，否则就失去了改革的意义。

　　工商登记制度改革的亮点是由先证后照改为先照后证，这就使得企业的注册更加快捷。国内一些地方在推进这项改革试点后，新生企业数量明显增加，说明这项改革措施起到了较好的效果，应该在全国加快推广。在解决“证”的问题后，下一步还应解决“照”的问题，毕竟在很多领域，光有证还不能开展业务，必须有照，也就是各类许可，这涉及到多个管理部门，需要逐一清理，该管的要管住，不该管的必须坚决放开，否则，即使注册成立了新企业，没有业务许可，最终也只能变成僵尸企业。

　　“要防止一些政府部门利用信用管理手段变相干预企业经营或寻租”

　　2、强化信用监管，解决市场主体不守信的问题。《若干意见》提出，加快市场主体信用信息平台建设、建立健全守信激励和失信惩戒机制、积极促进信用信息的社会运用等措施，通过建立健全经营异常名录、“黑名单”、市场禁入制度等，在市场监管领域强化信用监管，争取让守信者一路畅通，让失信者寸步难行。特别是黑名单制度，一旦企业上了黒名单，按规定就会“一处违规，处处受限”。在信用监管体系比较健全的一些发达国家，企业和个人普遍非常重视自身信用，失信的成本之高会让失信企业望而却步。可以预计，这项改革如能坚持推下去，敢于克服一些制约信息征集和共享的制度性障碍和部门利益束缚，相信中国的信用环境会有一个大的改观。

　　需要注意是，在加强对企业信用管理的同时，也必须加强政府自身的信用建设，一些企业反映，他们最怕的不是企业间的失信违约，最怕是政府不讲信用，相对于政府失信，在实际中企业往往束手无策，只能听之任之。同时，也要防止一些政府部门利用信用管理手段变相干预企业经营或寻租，这也是企业对实施黑名单制度等信用监管手段顾虑的地方，他们提出必须进一步制定相关实施细则，如什么情况下要进入黑名单，进入后在什么情况下能出来，程序是什么，企业有异议时，能否有有效的申诉机制等。因此，好的制度制定出来后，必须要有防止其在实施中被扭曲、被走形的机制，否则，再好的制度往往也会适得其反。

　　“如果考核的指挥棒调整了，地方追求市场保护的动力就会改变”

　　3、加强法律约束，解决地方保护和市场分割问题。地方保护有多种形式，一种形式是限定对象，以行政命令或下发文件的形式，用强制手段来扶持本地企业和产品。比如，国内各个示范城市采购新能源汽车时，基本都优先采购地方企业的产品，基本是“当地政府只补贴当地企业”。另一种形式是设置壁垒。不少地方实行“以投资换市场”，要求跨区经营的企业必须在当地组建独立法人机构。这就导致重复建设、投资低效分散，资源浪费严重。这次改革提出要对各级政府和部门涉及市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面清理，废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，纠正违反法律法规实行优惠政策招商的行为，纠正违反法律法规对外地产品或服务设定歧视性准入条件及收费项目、规定歧视性价格及购买指定的产品、服务等行为。这些都抓住了地方保护和市场分割问题的要害，先把法规和规章清理出来，然后逐个研究其立改废的问题，地方保护的依据就会减少，市场分割的问题应该可以得到很好的解决。

　　从法律角度来破解地方保护问题确实是改革的一个亮点，为更好地解决这个问题，政府还可从体制改革入手，改变过去主要以经济发展指标考核政绩的做法，逐步将营造统一开放、公平竞争的市场环境作为干部考核的重要内容，尽力为企业提供相对公平的竞争环境。如果考核的指挥棒调整了，地方追求市场保护的动力就会改变。

　　“监管执法的改革要有第三方评估”

　　4、改进监管执法，解决执法者违法的问题。中国现有的市场监管部门存在很大程度上的监管缺位、执法不严、违法不究问题。现实中由于监管执法中自由裁量权过大，重检查、处罚，轻培训、指导，使得企业在接受相关部门的检查或处罚时，“找关系、托熟人”以期被照顾或避免“被特别照顾”的情形已成为常态，执法人员在行使职权时暗示采购其指定产品或索取好处的现象时有发生。这次改革提出要严格依法履行职责、规范市场执法行为、公开市场监管执法信息、强化执法考核和行政问责等措施，要把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行。这对改进市场监管、改善市场监管部门的形象有重要意义。

　　从企业反映的情况看，一方面企业希望监管到位，另一方面又非常担心监管权力被异化，担心一些部门借加强监管之名行“扩部门、增编制、加预算”之实。因此，对监管执法的改革要有第三方评估，发现问题及时纠正，必须坚决防止因为少数害群之马而毁了监管体系的形象。

　　“公开权力流程，有利于提高监管效率和服务水平”

　　5、推动监管流程再造，解决监管服务不到位问题。在实际运行中，企业对监管程序不透明，程序过长过繁有很大意见。加强监管不能再叠床架屋，再去增加不必要的机构和不应的流程。这次改革提出管好“两头”，“一头”是对市场主体，明确“法无禁止即可为”；“一头”是对监督者，要求“法无授权不可行”、“法有规定必须为”，要做到公平文明执法，要提高服务意识。监管的本质是服务，降低监管成本就是降低企业成本，提高监管效率就是提出企业效率。这次改革要求各部门必须依法公开权力流程，公开市场监管执法信息，这有利于提高监管效率和服务水平。

　　下一步，还需要在理清各种权责关系的基础上，对监管过程或办事程序进行重新设计和安排，以缩短循环时间，规范运行程序，实现政府监管高效化。同时还要加强日常宣传与指导，很多企业反映其经常会在不知情的情况下发生非主观违规，这与监管部门的日常工作不到位有关系。特别是消防、安全、质量、环保等方面的法律法规种类繁多，更新频繁，由于获取相关法律法规的渠道不明确，往往会出现企业的反映速度跟不上法规变化的情况。应在加强检查和执法的同时，多渠道、多方式加强宣传和培训，加强对企业的实地指导，提高企业及其相关工作人员的专业水平和对相关法规、政策的理解水平。

　　“发挥社会力量的作用，解决监管能力不足问题”

　　6、发挥社会力量的作用，解决监管能力不足问题。在监管体系中，社会机构具有独立性、专业性、权威性，将其融入监管体系有助于提高监管效率，缩小政府规模，节省行政开支，降低监管成本。

　　如在资本市场，若监管部门直接审计企业财务，将难以承担监管和人员成本。由于引入了会计师制度，会计师可以代替监管部门对企业进行财务审计，监管部门只需依据其出具的审计报告对企业财务进行监管，并建立专门针对会计师机构的监管制度。中国传统市场监管主要依靠政府，以往加强监管最终导致政府机构扩充，人员增加，行政成本上升，对企业干预加重，滋生出寻租空间。尤其是近年来，食品安全、产品质量、安全生产、环境保护等领域的市场监管问题较为突出，但政府部门受自身能力的限制，难以实现对上述领域的有效监管。

　　这次改革明确提出要发挥行业协会商会的自律作用、发挥市场专业化服务组织的监督作用，发挥公众和舆论的监督作用，调动一切可以调动的积极力量，促进市场自我管理、自我规范、自我净化。这一方面会弥补监管力量不足，另一方面又会极大地促进社会机构的发展。

　　需要注意的是，在发挥社会力量的同时，政府也要加强对社会机构的监管，要完善事后监管机制，加大处罚力度，提高第三方机构的失信、违规成本，对假冒知名机构，提供虚假评估检测报告等行为要严厉查处，维护社会机构的公信力。

　　落实《若干意见》还要关注四个难点

　　国家行政学院教授宋世明认为，总的看，《若干意见》是一个好文件，下一步的生命力在于坚持不懈、持之以恒地准确执行，切实解决问题。从当前来看，落实《意见》还要关注以下四个难点问题：

　　一是，切实禁止变相审批，完成放宽市场准入之“最后一公里”。

　　二是，强化生产经营者主体责任，提高市场细胞免疫力。

　　三是，严格依法履行职责，落实政府特别是落实部门监管责任，管住管好监管者。

　　四是，限期实现行业协会商会与机关在人员、财务资产、职能、办公场所等方面真正脱钩，这是充分发挥社会力量在市场监管中作用的首要前提。

　　附

　　国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见

　　国发〔2014〕20号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神、国务院机构改革和职能转变要求，现就完善市场监管体系，促进市场公平竞争，维护市场正常秩序提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。

　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习领会党的十八大、十八届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央和国务院的各项决策部署，围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，坚持放管并重，实行宽进严管，激发市场主体活力，平等保护各类市场主体合法权益，维护公平竞争的市场秩序，促进经济社会持续健康发展。

　　（二）基本原则。

　　简政放权。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把该放的权力放开放到位，降低准入门槛，促进就业创业。法不禁止的，市场主体即可为；法未授权的，政府部门不能为。

　　依法监管。更好发挥政府作用，坚持运用法治思维和法治方式履行市场监管职能，加强事中事后监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化，建设法治化市场环境。

　　公正透明。各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，政府监管标准公开、程序公开、结果公开，保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。

　　权责一致。科学划分各级政府及其部门市场监管职责；法有规定的，政府部门必须为。建立健全监管制度，落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和属地政府领导责任。

　　社会共治。充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，实现社会共同治理，推动市场主体自我约束、诚信经营。

　　（三）总体目标。

　　立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。

　　二、放宽市场准入

　　凡是市场主体基于自愿的投资经营和民商事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域，不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，政府不得限制进入。

　　（四）改革市场准入制度。制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入；地方政府需进行个别调整的，由省级政府报经国务院批准。（发展改革委、商务部牵头负责）改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批，由先证后照改为先照后证。（工商总局、中央编办牵头负责）简化手续，缩短时限，鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。（县级以上地方各级人民政府负责）完善节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。（发展改革委、商务部牵头负责）

　　（五）大力减少行政审批事项。投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等，要严格按照行政许可法和国务院规定的程序设定；凡违反规定程序设定的应一律取消。（中央编办、法制办、人力资源社会保障部牵头负责）放开竞争性环节价格。（发展改革委牵头负责）省级人民政府设定临时性的行政许可，要严格限定在控制危险、配置有限公共资源和提供特定信誉、身份、证明的事项，并须依照法定程序设定。（省级人民政府负责）对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面清理，能取消的尽快予以取消；确需保留的，要规范时限和收费，并向社会公示。（中央编办、发展改革委、财政部负责）建立健全政务中心和网上办事大厅，集中办理行政审批，实行一个部门一个窗口对外，一级地方政府“一站式”服务，减少环节，提高效率。（县级以上地方各级人民政府负责）

　　（六）禁止变相审批。严禁违法设定行政许可、增加行政许可条件和程序；严禁以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或者以非行政许可审批名义变相设定行政许可；严禁借实施行政审批变相收费或者违法设定收费项目；严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项，搞变相审批、有偿服务；严禁以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。（中央编办、发展改革委、财政部、法制办按职责分工分别负责）

　　（七）打破地区封锁和行业垄断。对各级政府和部门涉及市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面清理，废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，纠正违反法律法规实行优惠政策招商的行为，纠正违反法律法规对外地产品或者服务设定歧视性准入条件及收费项目、规定歧视性价格及购买指定的产品、服务等行为。（发展改革委、财政部、商务部牵头负责）对公用事业和重要公共基础设施领域实行特许经营等方式，引入竞争机制，放开自然垄断行业竞争性业务。（发展改革委牵头负责）

　　（八）完善市场退出机制。对于违反法律法规禁止性规定的市场主体，对于达不到节能环保、安全生产、食品、药品、工程质量等强制性标准的市场主体，应当依法予以取缔，吊销相关证照。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）严格执行上市公司退市制度，完善企业破产制度，优化破产重整、和解、托管、清算等规则和程序，强化债务人的破产清算义务，推行竞争性选任破产管理人的办法，探索对资产数额不大、经营地域不广或者特定小微企业实行简易破产程序。（证监会、法制办按职责分工分别负责）简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序。（工商总局负责）严格执行金融、食品药品、安全生产、新闻出版等领域违法人员从业禁止规定。抓紧制订试行儿童老年用品及交通运输、建筑工程等领域违法人员从业禁止规定。（人民银行、银监会、证监会、保监会、食品药品监管总局、安全监管总局、新闻出版广电总局、质检总局、交通运输部、住房城乡建设部等部门按职责分工分别负责）

　　三、强化市场行为监管

　　依法规范生产、经营、交易等市场行为，创新监管方式，保障公平竞争，促进诚信守法，维护市场秩序。

　　（九）强化生产经营者主体责任。国务院有关部门要抓紧推动制修订有关条例，完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度，建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，建立消费品生产经营企业产品安全事故强制报告制度，修订缺陷产品强制召回制度，建立生态环境损害责任制度，提请国务院审议。（工商总局、质检总局、食品药品监管总局、环境保护部、林业局、法制办按职责分工分别负责）试行扩大食品药品、生态环境、安全生产等领域的责任保险，形成风险分担的社会救济机制和专业组织评估、监控风险的市场监督机制。（保监会牵头负责）

　　（十）强化依据标准监管。加快推动修订标准化法，推进强制性标准体系改革，强化国家强制性标准管理。（质检总局牵头负责）强制性标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全的范围。市场主体须严格执行强制性标准，市场监管部门须依据强制性标准严格监管执法。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　（十一）严厉惩处垄断行为和不正当竞争行为。依照反垄断法、反不正当竞争法、价格法的有关规定，严肃查处损害竞争、损害消费者权益以及妨碍创新和技术进步的垄断协议、滥用市场支配地位行为；加大经营者集中反垄断审查力度，有效防范通过并购获取垄断地位并损害市场竞争的行为；改革自然垄断行业监管办法，强化垄断环节监管。严厉查处仿冒名牌、虚假宣传、价格欺诈、商业贿赂、违法有奖销售、商业诋毁、销售无合法进口证明商品等不正当竞争行为；依法保护各类知识产权，鼓励技术创新，打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的行为。（商务部、发展改革委、工商总局、知识产权局等部门按职责分工分别负责）

　　（十二）强化风险管理。加强对市场行为的风险监测分析，加快建立对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控联动机制。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）完善区域产品质量和生产安全风险警示制度。（质检总局、工商总局、安全监管总局按职责分工分别负责）依据风险程度，加强对发生事故几率高、损失重大的环节和领域的监管，防范区域性、行业性和系统性风险。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　（十三）广泛运用科技手段实施监管。充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测，加强非现场监管执法。充分运用移动执法、电子案卷等手段，提高执法效能。（工商总局、质检总局、安全监管总局、食品药品监管总局、环境保护部、文化部、海关总署等部门按职责分工分别负责）利用物联网建设重要产品等追溯体系，形成“来源可查、去向可追、责任可究”的信息链条。（商务部牵头负责）加快完善认定电子签名法律效力的机制。（工业和信息化部、法制办牵头负责）

　　四、夯实监管信用基础

　　运用信息公示、信息共享和信用约束等手段，营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境，促进各类市场主体守合同、重信用。

　　（十四）加快市场主体信用信息平台建设。完善市场主体信用信息记录，建立信用信息档案和交换共享机制。逐步建立包括金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章、统计等所有信用信息类别、覆盖全部信用主体的全国统一信用信息网络平台。推进信用标准化建设，建立以公民身份号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，完善信用信息征集、存储、共享与应用等环节的制度，推动地方、行业信用信息系统建设及互联互通，构建市场主体信用信息公示系统，强化对市场主体的信用监管。（发展改革委、人民银行牵头负责）

　　（十五）建立健全守信激励和失信惩戒机制。将市场主体的信用信息作为实施行政管理的重要参考。根据市场主体信用状况实行分类分级、动态监管，建立健全经营异常名录制度，对违背市场竞争原则和侵犯消费者、劳动者合法权益的市场主体建立“黑名单”制度。（工商总局牵头负责）对守信主体予以支持和激励，对失信主体在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面依法予以限制或禁止，对严重违法失信主体实行市场禁入制度。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　（十六）积极促进信用信息的社会运用。在保护涉及公共安全、商业秘密和个人隐私等信息的基础上，依法公开在行政管理中掌握的信用信息。拓宽信用信息查询渠道，为公众查询市场主体基础信用信息和违法违规信息提供便捷高效的服务。依法规范信用服务市场，培育和发展社会信用服务机构，推动建立个人信息和隐私保护的法律制度，加强对信用服务机构和人员的监督管理。（发展改革委、人民银行牵头负责）

　　五、改进市场监管执法

　　创新执法方式，强化执法监督和行政问责，确保依法执法、公正执法、文明执法。

　　（十七）严格依法履行职责。行政机关均须在宪法和法律范围内活动，依照法定权限和程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章依据，市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定；市场监管部门参与民事活动，要依法行使权利、履行义务、承担责任。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　（十八）规范市场执法行为。建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，优化细化执法工作流程，确保程序正义，切实解决不执法、乱执法、执法扰民等问题。（工商总局、质检总局、安全监管总局、食品药品监管总局、环境保护部等部门按职责分工分别负责）完善行政执法程序和制度建设，健全市场监管部门内部案件调查与行政处罚决定相对分离制度，规范执法行为，落实行政执法责任制。建立行政执法自由裁量基准制度，细化、量化行政裁量权，公开裁量范围、种类和幅度，严格限定和合理规范裁量权的行使。行政执法过程中，要尊重公民合法权益，不得粗暴对待当事人，不得侵害其人格尊严，积极推行行政指导、行政合同、行政奖励及行政和解等非强制手段，维护当事人的合法权益。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）推进监管执法职能与技术检验检测职能相对分离，技术检验检测机构不再承担执法职能。（中央编办、质检总局牵头负责）

　　（十九）公开市场监管执法信息。推行地方各级政府及其市场监管部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。公示行政审批事项目录，公开审批依据、程序、申报条件等。（中央编办牵头负责）依法公开监测、抽检和监管执法的依据、内容、标准、程序和结果。除法律法规另有规定外，市场监管部门适用一般程序作出行政处罚决定或者处罚决定变更之日起20个工作日内，公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果，提高执法透明度和公信力。建立健全信息公开内部审核机制、档案管理等制度。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　（二十）强化执法考核和行政问责。加强执法评议考核，督促和约束各级政府及其市场监管部门切实履行职责。（县级以上地方各级人民政府负责）综合运用监察、审计、行政复议等方式，加强对行政机关不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。对市场监管部门及其工作人员未按强制性标准严格监管执法造成损失的，要依法追究责任；对市场监管部门没有及时发现、制止而引发系统性风险的，对地方政府长期不能制止而引发区域性风险的，要依法追究有关行政监管部门直至政府行政首长的责任。因过错导致监管不到位造成食品药品安全、生态环境安全、生产安全等领域事故的，要倒查追责，做到有案必查，有错必究，有责必追。不顾生态环境盲目决策，造成严重后果的领导干部，要终身追究责任。（监察部、审计署、法制办按职责分工分别负责）

　　六、改革监管执法体制

　　整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。

　　（二十一）解决多头执法。整合规范市场监管执法主体，推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权。市场监管部门直接承担执法职责，原则上不另设具有独立法人资格的执法队伍。一个部门设有多支执法队伍的，业务相近的应当整合为一支队伍；不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍。清理取消没有法律法规依据、违反机构编制管理规定的执法队伍。（中央编办牵头负责）

　　（二十二）消除多层重复执法。对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项，实行中央政府统一监管。对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由市县政府负责监管。要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。由基层监管的事项，中央政府和省、自治区政府市场监管部门，主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍。加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。乡镇政府（街道）在没有市场执法权的领域，发现市场违法违规行为应及时向上级报告。经济发达、城镇化水平较高的乡镇，根据需要和条件可通过法定程序行使部分市场执法权。（中央编办牵头负责）

　　（二十三）规范和完善监管执法协作配合机制。完善市场监管部门间各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。制定部门间监管执法信息共享标准，打破“信息孤岛”，实现信息资源开放共享、互联互通。（商务部牵头负责）建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）对未经依法许可的生产经营行为，工商行政管理部门和负责市场准入许可的部门要及时依法查处，直至吊销营业执照。（工商总局、负责市场准入许可的部门按职责分工分别负责）

　　（二十四）做好市场监管执法与司法的衔接。完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）建立市场监管部门、公安机关、检察机关间案情通报机制。市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关并抄送同级检察机关，不得以罚代刑。公安机关作出立案决定的，应当书面通知移送案件的市场监管部门，不立案或者撤销案件决定的，应当书面说明理由，同时通报同级检察机关。公安机关发现违法行为，认为不需要追究刑事责任但依法应当作出行政处理的，要及时将案件移送市场监管部门。（公安部牵头负责）市场监管部门须履行人民法院的生效裁定和判决。对当事人不履行行政决定的，市场监管部门依法强制执行或者向人民法院申请强制执行。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　七、健全社会监督机制

　　充分发挥社会力量在市场监管中的作用，调动一切积极因素，促进市场自我管理、自我规范、自我净化。

　　（二十五）发挥行业协会商会的自律作用。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规。支持有关组织依法提起公益诉讼，进行专业调解。加强行业协会商会自身建设，增强参与市场监管的能力。（民政部牵头负责）限期实现行政机关与行业协会商会在人员、财务资产、职能、办公场所等方面真正脱钩。探索一业多会，引入竞争机制。（发展改革委、民政部牵头负责）加快转移适合由行业协会商会承担的职能，同时加强管理，引导其依法开展活动。（民政部、中央编办牵头负责）

　　（二十六）发挥市场专业化服务组织的监督作用。支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证，依法对上市公司信息披露进行核查把关。（财政部牵头负责）推进检验检测认证机构与政府脱钩、转制为企业或社会组织的改革，推进检验检测认证机构整合，有序放开检验检测认证市场，促进第三方检验检测认证机构发展。（中央编办、质检总局牵头负责）推进公证管理体制改革。（司法部负责）加快发展市场中介组织，推进从事行政审批前置中介服务的市场中介组织在人、财、物等方面与行政机关或者挂靠事业单位脱钩改制。建立健全市场专业化服务机构监管制度。（发展改革委、财政部牵头负责）

　　（二十七）发挥公众和舆论的监督作用。健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，依法为举报人保密。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）发挥消费者组织调处消费纠纷的作用，提升维权成效。（工商总局牵头负责）落实领导干部接待群众来访制度，健全信访举报工作机制，畅通信访渠道。（信访局牵头负责）整合优化各职能部门的投诉举报平台功能，逐步建设统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台，实现统一接听、按责转办、限时办结，统一督办，统一考核。（县级以上地方各级人民政府负责）强化舆论监督，曝光典型案件，震慑违法犯罪行为，提高公众认知和防范能力。新闻媒体要严守职业道德，把握正确导向，重视社会效果。严惩以有偿新闻恶意中伤生产经营者、欺骗消费者的行为。（新闻出版广电总局牵头负责）对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，市场监管部门要认真调查核实，及时依法作出处理，并向社会公布处理结果。（各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　八、完善监管执法保障

　　加强制度建设，强化执法能力保障，确保市场监管有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民。

　　（二十八）及时完善相关法律规范。根据市场监管实际需要和市场变化情况，及时修订完善相关法律法规。梳理取消和下放行政审批项目、加强后续监管措施涉及的法律法规、规章和规范性文件，提出法律修改、废止建议，修改或者废止有关法规、规章和规范性文件。研究技术标准、信用信息和信用报告、备案报告等政府管理方式的适用规则。完善市场监管规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章和规范性文件备案审查制度。健全行政复议案件审理机制，推动扩大行政诉讼受案范围。（法制办、各相关市场监管部门按职责分工分别负责）

　　（二十九）健全法律责任制度。调整食品药品、生态环境、安全生产、劳动保障等领域现行法律制度中罚款等法律责任的规定，探索按日计罚等法律责任形式。扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围，依法大幅度提高赔偿倍数。强化专业化服务组织的连带责任。健全行政补偿和赔偿制度，当发生市场监管部门及其工作人员行使职权损害相对人合法权益时，须履行补偿或赔偿责任。（各相关市场监管部门、法制办按职责分工分别负责）

　　（三十）加强执法队伍建设。在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，完善待遇、选拔任用等激励保障制度，推动执法力量向基层和一线倾斜。加强执法人员专业培训和业务考核，配备必要的执法装备，提高执法人员综合素质和能力水平。（财政部、人力资源社会保障部、中央编办按职责分工分别负责）全面落实财政保障执法经费制度，市场监管工作经费和能力建设经费全部纳入各级财政预算予以保障，确保监管执法人员工资足额发放。严格执行“收支两条线”制度，严禁下达罚款任务，严禁收费罚没收入按比例返还等与部门利益挂钩或者变相挂钩。（财政部牵头负责）

　　九、加强组织领导

　　促进市场公平竞争，完善市场监管体系是一项系统工程，各地区各部门要高度重视、统一思想、狠抓落实，力求取得实效。

　　（三十一）加强领导，明确分工。各地区各部门要深刻认识完善市场监管体系工作的重大意义，认真落实本意见提出的各项措施和要求。各级人民政府要建立健全市场监管体系建设的领导和协调机制，加强统筹协调、督促落实，明确部门分工任务。各地区各部门要按照职责分工，结合本地区本部门实际，研究出台具体方案和实施办法，细化实化监管措施，落实和强化监管责任。加强新闻宣传和舆论引导，确保市场运行平稳有序。

　　（三十二）联系实际，突出重点。要把人民群众反映强烈、关系人民群众身体健康和生命财产安全、对经济社会发展可能造成大的危害的问题放在突出位置，着力加强对重点区域、重点领域、重点环节和重点产品的监管，切实解决食品药品、生态环境、安全生产、金融服务、网络信息、电子商务、房地产等领域扰乱市场秩序、侵害消费者合法权益的问题。

　　（三十三）加强督查，务求实效。各地区各部门要加强对本意见落实工作的监督检查，推动市场监管体系建设，促进市场公平竞争，维护市场正常秩序。国务院办公厅负责对本意见落实工作的统筹协调、跟踪了解、督促检查，确保各项任务和措施落实到位。

　　国务院

　　2014年6月4日