作者：孙天琦，中国人民银行金融消费者保护局副局长。

　　文章来源：《金融监管研究》2013年第4期。

　　一、引言

　　为了使更多的人低成本、方便快捷地获得金融服务，越来越多的发展中国家积极推进无网点银行业务，即银行业务的代理商模式(bank agents/branchless banking)，以此来提高银行服务的覆盖率。银行业务代理商是指根据代理合同或约定，代表银行为客户提供取款、存款、转账等基本银行业务的第三方。客户在代理商处存款、取款时，代理商的现金相应增加或者减少，代理商在银行的账户里的资金对应减少或者增加。现代通讯技术和网络技术的发展，使这种代理交易变为现实。代理商代理的业务主要包括取款、存款、电子资金转账(包括账单支付、汇款、贷款发放、政府福利发放、工资支付、教育津贴、食品津贴、收入补助等)、信息传输和信息处理等。银行对其代理商的行为负有法律责任。银行业务代理商模式是扩大金融包容 (financial inclusion)、提升金融服务可获得性的典型做法之一。为使其持续、健康发展，需要建立和完善相应的体制机制，切实加强涵盖银行代理服务全流程的金融消费者保护。

　　二、银行业务代理商模式的商业可持续性

　　在银行业务代理商模式下，商业银行、代理商和客户都能从中获益是该模式具有商业可持续性的关键。

　　(一)商业银行雇佣代理商开展业务的原因

　　主要包括以下几点：一是可以节省成本。在代理商模式下，银行可以节省建立和维护面向零散客户或低收入群体的分支机构和雇佣员工的高额成本。巴西的经验表明，建立一个代理点的成本是建立传统银行网点成本的0.5%(Kumar等，2006);秘鲁的经验也表明，开立一个银行分支机构的成本可以设立40个代理商。二是可以减轻银行的负担，有利于其提高服务质量。由少数代理商代替众多客户集中到银行办理业务，服务人次减少，可缓解排队拥堵，改善服务环境;同时，由代理商延伸的银行服务网点，排队人数更少, 可以为客户提供更为便利的服务。三是可以拓展金融服务客户覆盖面。以新客户群为目标，商业银行业务代理商能够将金融服务推广到低收入人群，且代理渠道的运营成本更低，银行利用这一渠道可以拓展偏远地区经济上没有吸引力的低收入新客户群体。巴西银行(Bancodo Brasil)2004年创建Popular银行后，在短短三年内，通过五千多家代理商，成功吸引了一百四十多万以前从未接触过银行服务的客户。四是可以提高金融服务的地区覆盖率。在某些区域内，零售代理商可视为银行分支机构的替代机构，通常这些地区的交易数量和金额都较低，不能支撑设立功能完备的分支机构。而通过代理商，银行可以在这些偏远地区展开有效竞争，无需进行大规模基础设施投资。如巴西的Bradesco银行与国家邮政合作，选择邮局作为代理机构，以此提高国内服务覆盖率。五是可以拓展营销渠道。代理商网络不仅为银行提供了一种交易渠道，银行还可以营销推介产品，进行开户和客户审查(KYC)。同时，代理商也是贷款催收和维护客户关系的一条渠道。六是可以将资源集聚于核心业务。银行把部分业务外包给代理商，可以将竞争重点聚焦于差异化产品开发和品牌建设等核心业务上。

　　(二)代理商代理银行业务的收益

　　代理银行业务的收益主要包括以下几点：一是可以赚取代理费或佣金收入。代理商的运营需要耗费一定的成本，尤其是偏远地区的代理商流动性管理成本较高，银行必须对其支付报酬。各国代理商的报酬一般由银行和代理商协商确定。为了规范管理和保护投资者利益，几乎所有国家都禁止代理商直接向客户收费，而是由银行直接从客户账户内扣除。在符合消费者保护法中有关提高价格透明度等规定的前提下，少数国家允许代理商自主定价，但是这种情况下，银行要对价格进行监测，避免收费过高。二是可以增加代理商非代理业务的客户流量，拓展新的商机。如果代理商自身经营商店，客户因使用金融服务会频繁光顾商店，不仅可增加客流量，还会因客户顺便购买商品为代理商带来更多的商机。三是可以提高代理商信誉。许多代理商认为，店内的银行徽标有助于提高其商店的可信度。总之，代理商能够获得直接收益(佣金、收费)和间接收益(客户流量增加)是该模式可持续的关键。

　　对移动网络运营商而言，代理银行业务有以下好处：一是通过代理商模式可以使其有机会提供银行服务。二是可以提高从每个客户获得的收入(如收取短信费和交易费)。三是可以从客户在银行存入的电子货币净额上获得更多利息收入。电子货币产品可以增加通讯网络上的数据流量，来自每个移动电话用户的收入也相应增加。四是可以降低客户流失率。拥有电子货币账户的客户通常不愿更换服务商，同时，新客户也愿意选择能够提供银行代理功能服务的运营商。

　　(三)客户从代理商模式中获得的服务便利性

　　服务便利性体现在如下几个方面：一是可以降低支付的交易成本。银行用代理商提供服务的成本比传统渠道至少低50%。比起成本更高，更易拥堵的银行分支机构或ATM来说，客户能通过使用代理渠道获得更多实惠，因而更多的客户能够享受正规金融服务。据秘鲁信贷银行估计，银行分行处理一笔现金交易的成本是85美分，而同一笔交易通过代理商处理成本只有32美分。通过移动银行业务进行完全电子化的交易节省成本的幅度最大。在菲律宾，通过银行网点处理一笔典型交易的成本为2.50美元，而使用手机成本只有50美分。二是可以方便、快捷地享受基础金融服务。由于代理商分布较广，客户可以就近选择代理商，并且将往返银行的繁琐工作委托给代理商完成，节省了路途的时间和交通费用。三是可以为现金收支额较小的穷人提供交易渠道，有助于保护个人隐私，避免客户自尊心受到伤害。四是获得服务的质量得到提高。银行向来被认为是有钱人的活动场所，并且工作人员没有耐心。穷人一般拥有的金融知识较少或者不会操作，又不愿到银行受到歧视，而在代理商处可以获得详细的解说和耐心的服务，顺便还可以购买需要的商品。以上这些，都相当于间接降低了贷款利率或者提高了存款利率。

　　除了银行、代理商、客户在代理商模式下各自都能持续受益外，如果放宽分析视野，宏观经济和整个社会也能从银行业务代理商模式中获益。

　　三、部分典型国家银行业务代理商的发展模式

　　近年来，银行业务代理商模式在许多发展中国家得到了迅速发展。到2010年，巴西银行通过近16万个代理商向全国5564个市镇(municipalities)提供金融服务，覆盖率达到98%。到2011年9月，巴基斯坦国家银行有1.75万个代理商，处理交易1588万笔。市场准入门槛低是代理商模式迅速发展的重要原因。代理商模式是通过充分利用第三方现有的零售分销网络来提供银行业务服务的，具有覆盖面广、密度高、成本低等特点。任何具有经常性现金流的零售类行业，都有可能成为代理商。就形式而言，代理商既可以是个人，也可以是盈利或非盈利性法人机构，如流动摊点、零售商店、夫妻店、非政府组织、教育机构、宗教组织等，还可以是移动网络运营商(mobile network operators, MNOs)或大型零售连锁企业，如超市、加油站、邮局、药店等。

　　(一)巴西

　　巴西是最早利用银行代理商模式的国家，目前的发展规模也最大。根据巴西中央银行的数据，2010年，巴西银行业代理商共处理31亿笔交易，占银行交易总数的6%。其中，28.5亿笔涉及资金流动。剩余2.5亿笔是余额查询等金融服务(Febraban，2011)。代理商的交易金额占银行业务系统总交易额的18%。

　　巴西的代理商主要分为交易代理商(只提供取款、还款、转账服务)和业务代理商(服务范围更广)两种。除了16万个代理商外，还有近50万个非正式信用代理商(informal credit agents)(Kumar和Seltzer，2011)。代理商的类型包括：零售网点(杂货店、药店、加油站及其他零售点)、彩票销售点、邮票销售点等。巴西监管当局认为，禁止个人成为代理商会减少欺诈，便于监督，并能提高消费者信心，因此规定只允许法人机构成为代理商，个人不能成为代理商。但这无意中使那些最具发展前景的、已经拥有零售网络和分散经营管理能力的组织或个人无法成为代理商。2000年巴西取消了对代理商地域的限制，不管区域内有无银行网点都可设置代理商，使得代理商的数量扩大，并成为一种成本更低、更为方便的服务。

　　银行业务代理商的主要功能包括存款、取款、政府福利和养老金发放、手机充值、转账、账单支付、接收转发和审查开户申请、客户贷款、个人信贷、信用卡、信用贷款的初步分析、跨国汇款或转移支付、对账单、保险等。账单支付是代理商最基本的功能，2006年95000多家代理商处理了15.3亿笔交易，其中账单支付和政府福利金支付占到78%，占代理商交易总额1,040亿美元的55%(Marques和Duarte，2007)。Caixa Economica的网络有13255个代理商，2007年共处理42亿美元的教育津贴、食品津贴和收入补助(Caixa Economica，2007)。到2008年，巴西共有95000家代理商支持存款、取款服务;只有在巴西中央银行网络系统注册的代理商才可以进行跨国汇款或转移支付，其他的代理商只能代理国内汇款。

　　(二)印度

　　2006年1月，印度开始用代理商提供部分银行服务。到2008年共有460家银行业务代理商支持存款、取款业务。印度银行业务代理商的类型非常广泛，如某些非盈利机构、邮局、夫妻店主(kirana)和退休教师，最近又增加了移动网络运营商等盈利性公司。印度的银行业务代理商在发展初期主要提供小额贷款，其他服务包括对借款人的身份确认、收集、预处理以及提交贷款申请、收取利息、跟踪还款和贷款的回收、小额存款、微型保险、小额资金转账、开设账户、政府福利金的支付和汇款等。

　　为了确保银行能对代理商进行充分监督，印度最初对代理商的服务地域也进行限定：在农村地区，应在其代理的银行“中心营业网点”的15公里以内，在城市则为5公里以内。但这样就对分支机构较少的银行造成限制，使其无法使用代理商。随后，监管部门将范围扩大到30公里，而且在无法设立网点的地区，银行可以要求豁免这项规定。最初印度有关代理商的监管规定禁止银行和代理商向客户收取代理费，但随后认识到该规定对代理商模式发展不利，于2009年11月解除了禁令。现在银行征得董事会批准后可以按规定收取代理费用。

　　(三)南非

　　截至2008年，南非约有5000家银行业务代理商支持存款、取款业务，发展规模居世界第三位。南非的银行业务代理商主要类型有：邮局、百货公司、EasyPay交费网点、超市等，主要通过EasyPay的设施把超市和国家支付系统联系起来。代理商提供的服务主要有：开户、支付账单和税款、支付工资、资金转账、话费充值以及其他基本银行服务。

　　为不违反该国监管当局关于非银行类金融机构不得吸收公众存款的规定，该国的移动网络运营商就与银行合作，如WIZZIT银行开办的代理移动电话银行业务。该行共拥有2000家代理商，通过移动电话、自动取款机、ABSA银行分行以及邮局组成的平台为客户提供存款、取款、支付和电话购物等服务。除邮局外，其他代理商不能从事现金业务。Mzansi账户是移动通讯运营商南非电讯公司与标准银行Standard Bank合作设立的另一种账户，作为拓展银行客户群的主要工具。其业务模式是账户与手机银行服务系统关联，以预付款账户的名义开展业务。代理商可以使用手机拍摄客户的身份文件，然后呈交银行审查。

　　(四)菲律宾

　　菲律宾的银行业务代理商规模仅次于巴西，截至2008年共拥有6500个代理商支持存款、取款功能。代理商的类型主要包括：移动电话运营商的零售店，其他零售网点如音像租售、百货店、快餐连锁店、农村银行营业所等。菲律宾监管当局规定，银行业务代理商不能开展任何以存款账户为基础的交易，而是为客户开立预付款账户，所以交易都是在预付款账户上进行。代理商的功能有小额存款、小额取款、汇款、转账支付、购物、贷款发放和还款、支付账单和税款、话费充值等。菲律宾汇款代理商有一定的定价自主权。

　　环球电信Globe Telecom(GCash)是菲律宾最典型的银行服务代理商，可以提供手机预付账户存款、取款功能。该机构将自己的充值卡分销商网络作为代理商使用，推出GCash手机钱包产品，提供GCash交易功能。GCash账户是一种与客户电话SIM卡联系在一起的电子货币账户。客户通过移动电话SIM卡来传输指令，可以开户和销户、存款、取款、转账、支付账单、偿还贷款、汇款。通过代理商把现金存入到银行账户或“电子货币”账户中，并可以把电子货币转化为银行账户货币。在农村偏远地区，客户也可以通过他们的电话来发送或接收“GCash”、向个人或商店付款购物以及个人存款。

　　(五)肯尼亚

　　到2008年，肯尼亚有2700家银行业务代理商提供现金存款、取款服务。肯尼亚监管当局认为，如果非盈利组织成为代理商，则会影响其承担的社会公益事业的推进。因此代理商必须是以盈利为目的的组织，非盈利性组织(如非政府组织、教育机构和宗教组织)则不能成为代理商。肯尼亚的代理商类型有话费充值点、专递、保安服务业、超市、邮局等，所提供的主要服务包括贷款发放和还款、支付账单和税款、小额存款、小额取款。

　　肯尼亚的Safaricom(M-PESA)提供了手机预付账户存款、取款功能。将自己的充值卡分销商网络作为代理商使用。该机构拥有850家代理商，客户覆盖率达到全国的50%。与菲律宾的GCash类似，客户可以在代理商那里开户、销户，可以使用与SIM卡捆绑在一起的M-PESA账户来完成相应业务。客户可以在任何有电话信号的地方进行交易，只有在存取现金时，才需要到零售代理商处。代理商的作用是使用移动电话或POS机来记录所发生的现金交易，如充值或使用电子货币等。当客户交来现金要求存款时，即增加其电子货币额时，代理商可以收取客户的现金，并把自己账户内相应电子货币兑换给客户。

　　(六)秘鲁

　　到2008年，秘鲁拥有2303家银行业务代理商支持现金存款、取款功能，数量仅次于巴西、菲律宾、南非和肯尼亚。大多数秘鲁银行将低附加值的交易从成本较昂贵的银行分支机构渠道转移给代理商，从而扩展现有分支机构的覆盖范围。银行不向使用代理渠道的客户收费，也不允许代理商向客户收费。这样代理商就成为成本最低廉的服务渠道。

　　秘鲁信贷银行的分支机构数量占到秘鲁市场的48%，是覆盖人口最多的一家银行，而其代理商提供的服务也覆盖了64%的国内人口。秘鲁信贷银行通过银行员工向代理商周边的客户提供促销服务，向代理商提供标识，通过授权使用品牌来表明该代理商是银行的关联机构。

　　(七)巴基斯坦

　　巴基斯坦是世界上银行业务代理商发展最迅速国家之一。2008年时只有30家银行业务代理商支持现金存款、取款功能。而到了2011年9月，巴基斯坦国家银行有1.75万个银行业务代理商户，处理1588万笔交易，交易金额达587.1亿卢比，合6.74亿美元，平均每笔交易金额2700卢比，约42.53美元。巴基斯坦境内拥有最大网络代理商的银行是Tameer Bank，现拥有8000多个代理商。

　　巴基斯坦的银行提供代理服务时采用“开放式结构”，即一个代理商可以同时为多家银行提供服务而不需要分别与各家银行签订合同。在个别情况下，监管机构还考虑强制执行“代理的互通互用”。

　　四、银行业务代理商的风险和监管

　　银行代理商代理的业务越复杂，范围越广，存在的风险就越大。银行监管当局主要是从市场准入(licensing)和日常监管(supervision)等方面对代理商进行监管。

　　(一)使用银行业务代理商存在的风险

　　对于银行来说，使用代理商提供服务主要存在两大类风险：一类是与代理相关的风险，如信用风险、经营风险、法律与合规风险、流动性风险、声誉风险等;另一类是“电子货币风险”。使用代理商产生的风险水平和种类与代理商所从事的业务活动相关。

　　1.信用风险

　　如果银行没有迅速清算交易，发生信用风险的可能性就会加大。在巴西，一些代理商在签约银行并没有账户，当代理商将资金转到客户账户上时，客户的存款就产生了，而此时代理商尚未将现金存入银行，因此，银行需要承担存款损失的风险。为了降低风险，银行要求代理人必须在两个工作日之内去银行存款。墨西哥则要求代理商必须在签约银行开立账户。如果代理商从事贷款发放或回收业务，则银行和客户承担的信用风险更大。巴西中央银行的监管条例规定，代理商如果从事处理信贷和租赁活动，必须经过培训和认证，使其熟悉消费者保护条例、道德和督察专员职责以及相关技术问题。肯尼亚2010年出台的代理商管理条例规定，根据风险评估要求，银行对决定特定代理商所提供的服务类型负有责任。

　　2. 操作风险

　　代理商向银行客户提供服务，由于业务能力、专业培训、必要的工具和系统缺失等原因，会产生新的操作风险，包括：代理商欺诈或盗窃、银行的设备或其它资产被盗、代理商未经授权乱收费、向客户提供财务建议或其它只有银行才可提供的服务、丢失客户资金、黑客攻击导致数据流失或损坏、信息录入错误、不能将客户投诉及时解决或反馈给银行等。代理商自身也可能遭受盗窃或欺诈，如无法识别不法分子利用伪钞进行的交易。

　　3. 法律与合规风险

　　代理商模式作为一种新的金融服务渠道，涉及到众多法律、法规，各经济主体需要充分熟悉掌握这些法律、法规。当出现代理商违反银行保密法、个人隐私保密条例或发生个人信息泄露时，为了保护消费者权益，客户可以起诉银行。代理商也可以起诉银行违反合同规定。如果已经大规模开展代理商业务，政府当局突然发布与代理相关的不利的政策解释，会严重影响该模式的权威性和相关协议的执行，从而引起诉讼风险。如巴西的代理商起诉银行，声称他们与银行职员履行同样的职能，因此要求享受同样的带薪假期等待遇。合规风险包括面临罚款、不遵守银行报告要求和消费者保护条例有关价格透明和其它信息披露要求的规定等需要承担的民事责任。

　　4. 流动性风险

　　规模较小、业务简单且地处偏远的代理商，由于缺乏较为复杂的现金流动性管理知识和经验，在应付客户交易需求时，可能会出现资金短缺现象，造成流动性风险。对此，银行应该给予必要的流动性支持，而代理商则需要平衡现金周转率、银行账户便利性和交易处理时间等因素。

　　5.声誉风险

　　代理商的不当操作、欺诈、抢劫、流动性不足、客户记录丢失、客户保密数据泄露、违反与价格披露相关的消费者保护条例、以及由于系统故障产生的媒体负面报道等原因，都可能致使代理商经营业绩变差，银行的公众形象受损，产生声誉风险。虽然只是衍生性风险，但声誉风险最具破坏性，它可能会蔓延，进而引发系统性风险。

　　6.电子货币风险

　　电子货币风险是由于非银行机构的介入而产生的。非银行机构不受银行监管当局监管，它通过发行电子货币，来兑换并吸收公众的现金，如果其滥用客户资金就会导致未来无法兑现客户的取款。非银行机构的支付能力还受机构的资金实力和流动性管理能力影响，即使在银行开立电子货币账户，也不能保护客户免受来自其管理混乱和其他债权方索取造成的损失。

　　(二)银行对代理商的管理

　　为了保证代理商模式的健康发展，各国使用代理商的商业银行都会对代理商从不同角度进行监督和管理。

　　1.银行管理代理商的模式

　　主要有两种，一种是银行直接管理代理商，另一种是应用专业的代理网络管理公司(agent network managers,ANMs)管理。实践中，ANMs起着非常重要的作用。其功能主要有：选择代理商、签订合同、培训、管理、监督每个商店的POS设备、在POS终端出现故障时提供技术支持、检查每个网点的现金状况、以及在代理商现金额度用完但未到银行存入资金时进行提醒和催缴、提供其它服务等。在巴西，ANMs还需承担由代理商行为引发的部分风险，同时对每笔交易收取佣金。如果其管辖的代理商业务量增长，还将获得奖金。

　　常见的ANMs有三种模式：一是银行将管理代理商的功能外包给第三方专业管理机构，但有的监管规定不允许代理商将其业务分包或以其他方式将其代理职责委托给第三方，如2010年，肯尼亚颁布的代理银行业务指引，就明确规定代理商不能“将代理银行业务分包给另一法律实体”;二是大型零售商(一般是拥有很多经销商的实体)，根据其与银行的代理协议管理旗下的经销商(同时也是银行业务代理商);三是移动网络运营商等其他第三方与银行单独签订代理协议，再与其他作为代理的法律实体或个人签订子合同。

　　实践中，巴西的Bradesco银行直接管理对其有战略意义的专门处理大额交易的大型代理商，而用ANMs来管理小型代理商;Lemon银行则没有设立一家分支机构，而是雇佣了16个ANMs来管理旗下的5580个代理商。秘鲁信贷银行在运行的第一年自己管理它的代理网络，随后逐渐将代理商的选择和培训等功能外包给ANMs。

　　2.银行管理代理商的主要内容

　　银行一般与代理商签订标准的代理协议，明确各自的权利义务，同时列明对代理商提供的服务种类、收费标准、现金持有限额、客户信息保密、IT要求、交易记录保存和报告等要求，以及代理商如不能遵守相关规定时银行可以采取的纠正措施。在哥伦比亚、肯尼亚、墨西哥和秘鲁，监管当局要求银行在申请代理许可程序环节提交标准格式的代理协议。所有允许商业银行使用代理商的国家都规定，银行必须对代理商的行为承担责任，因此，银行有必要对代理商加强管理，其内容主要体现在对代理商的选择、培训、操作规范管理、现金管理、交易监控、解雇六个方面。

　　一是代理商的选择。银行应当根据监管当局的法规、自身发展战略和风险管理规则制定代理商选择最低标准。为了保障客户能够得到恰当、安全和可靠的服务，关键要对代理商进行“适合度”(fit and proper)测评，调查代理商的声誉、犯罪记录、财务状况和破产记录、基础设施(包括IT和人员)，有时也会涉及其它方面，如公民身份、教育背景、年龄、技术能力、业务能力和个人信用报告。肯尼亚要求代理商必须是已运作一定时间的商业机构;与此相反，印度由于对商业机构的牟利动机不信任，在初期禁止任何商业机构充当全能银行业务代理商(BCs)，2010年修订法规后才允许商业机构充当BCs;巴西允许任何类型的商业或金融机构成为代理商，且不同银行可以共享同一代理商。目前，各国都取消了对代理商服务地域的限制。

　　代理商的选择还取决于其预期实现的功能。如需提供现金存款、取款服务，则代理商必须具有一定的商业活动规模以保证充足的流动性，否则银行或第三方就需要提供资金支持。此外，代理商的距离、潜在交通成本和在当地的声誉等因素，也会影响到客户的便利程度并反映代理商的受信任程度(Flaming等，2011)。

　　二是培训体系和遵守AML/CFT和KYC程序。培训体系包括培训内容，培训的频率、时间以及人员的资格培训。培训首先是为了遵守反洗钱和打击资助恐怖主义行为(AML/CFT)和了解你的客户(KYC)程序，并保证代理商能够按照银行的操作程序和要求提供服务。通过培训要提高代理商的敏感性，对可疑的交易进行监控和报告。培训材料是银行的业务手册和其它内部指导文件，但必须包括AML/CFT程序，设备操作和故障排除方法、客户投诉处理和识别假钞技术。

　　强调代理商必须履行KYC程序，验证客户身份是银行对代理商培训的一个重点。在办理开户和其他所有交易之前，代理商必须进行旨在满足反洗钱/反恐怖主义融资规定的客户身份验证，比如身份证或居住地证明。但在许多国家，没有银行账户的穷人无法提供这些证明。另外，有些国家要求提供生理识别数据的基础设施(如眼睛扫描仪或指纹识别器)，成本过高。因此，世界银行援助贫困人口咨询委员会(consultative group to assist the poor，CGAP)建议代理商应根据所在地区的技术条件和基础设施条件，采用适当的方式进行客户身份验证。

　　三是操作规范。首先代理商必须在其经营场所的明显位置张贴收费标准，如有银行徽标需要张贴徽标。代理商不得向客户提供任何形式的财务和投资建议，不能主动向客户推销或促销特定银行的服务，也不得交叉销售其他储蓄、信贷或保险产品，但可以分发银行提供的材料。其次，客户只有在能以电子形式与开户行确认交易时，才能开始办理业务。在授权现金交易前，银行需要核实代理商(存款时)或客户(取款时)的账户是否有充足资金。这一流程需要实时进行，以便消除信用风险。如果出现退款的情况，明确规定用户撤销交易的理由(身份证被盗、未收到现金和商品、计费错误)。最后，在结束交易后，只有收到交易凭证，客户才可以向代理商交出现金。凭证中应包含银行名称，这将作为银行交易相关索赔的证据。

　　四是现金流动性管理。代理商需要有充足的现金以应付日常代理业务的需求(Lyman,Pickens和Porteous,2008)。除自行提供外，代理商的流动性还可以由银行、ANMs或第三方提供。如果代理商从事大量的现金存款、取款服务也需要现金管理帮助。持有超额现金会有安全风险，但现金不足又不能满足客户需求，因此，银行与代理商应频繁结算现金。如印度的金融包容网络和运营有限责任公司(Financial Inclusion Network and Operations Ltd., FINO)是一家代理网络管理公司，它向代理商提供初始资本和现金管理服务，每天或每两天拜访一次代理商，取走超额现金或提供现金。但是在代理商比较小且地处偏远时，就不能获得该服务。在巴西，代理商每日的现金流入大于现金流出，每天至少有20000美元现金收入。为了现金的安全，银行要求代理商拒绝单笔超过3000美元的较大金额付款。当达到一定额度时，代理商应到银行分支机构办理结算，或者通过如政府福利发放、账单支付等来平衡代理人手头现金余额。目前，巴西银行或ANMs还雇佣运钞公司为大型代理商或整个地区的小型代理商提供现金服务。

　　五是交易监控。银行或ANMs要对代理商的行为进行监控，以确保代理商提供适当的服务，同时也监督提供给代理商的设备和系统使用的维护状况，以确保信息安全、IT正常运行。银行应建立远程交易监控系统来审查交易过程和新客户注册，精确识别和阻止欺诈交易和违反流动性管理的交易，以及以AML/CFT为目的的可疑交易。交易监控可以外包，但银行必须能快速进入监控系统并获取信息。监控措施对分析与代理商相关的交易投诉和随后采取的措施很有用。巴西监管当局要求银行根据投诉信息制定代理商或代理网络质量控制计划，并提供客户投诉热线或客户向代理商行使追索权的机制。即使法律没有规定，银行也应提供程序来受理和解决针对代理商及其相关人员的投诉。

　　六是对代理商的激励机制和惩罚措施。实践中，银行根据代理商每90天的成本变化适时调整佣金标准，使代理商的成本得到补偿。银行提供以下激励机制：一是将代理商的报酬与交易业绩挂钩;二是鼓励代理商既做小额交易也做大额交易，并提高大额交易的佣金，因为大额现金交易面临安全隐患，会给商店带来更大的工作量;三是鼓励代理商办理存款业务并在佣金中予以体现，因为存款随后必定会产生二次交易费(通过取款、转账或支付产生);四是为了减少代理商在银行办理业务的时间和交通成本，为代理商开设专门柜台或VIP通道。银行应当对发生在每个代理商网点的意外情况进行记录，以便识别可疑交易类型，并利用投诉信息监控服务质量。对于严重违规交易的中止合作，并建立已中止合作的代理商黑名单，供其他银行和监管机构分享。

　　(三)监管当局对银行业务代理商模式的监管

　　监管当局的监管分为市场准入监管和日常监管。市场准入监管包括：对代理商的类型、资格、报酬最低标准、允许提供的服务等基本内容加以规定和审核，并对银行采用代理商模式和抗风险能力进行评估;日常监管包括：报告要求和非现场监测，检查前的规划和分析(pre-examination planning and analyses)，对银行和代理商实施现场检查，制定纠正措施、消费者保护以及对非银行商业机构的监管规定等。

　　监管当局在平衡事前准入与事后监管这二者关系时坚持适度原则，各国在掌握上也有不同。如巴西在代理商模式启动十多年后不再需要许可，但是已经形成了专业的现场检查和非现场监测制度;墨西哥和哥伦比亚对技术标准有严格的审查许可程序，但是不进行常规的现场检查和非现场监测。

　　1.准入许可(approaches to licensing)

　　有些国家的商业银行如果要使用代理商，需要获得监管机构的批准。有的要求每个代理商都必须获得许可;但有的则相对宽松，如巴西规定只需注册登记，没有任何许可要求，印度则既不需要注册也不需要许可。如果需获得批准，一般银行在申请时须提交：(1)代理商或ANMs数量、地址;(2)从事服务的种类;(3)银行的代理政策，包括标准的代理协议和提供给代理商的操作说明书;(4)银行风险管理政策，包括流动性管理和程序，如何监控代理商等;(5)与代理商相关的IT政策和基础设施。

　　银行获得许可后，根据规定，要提交一份代理商申请明细，包括每个代理商的名称、地址、电话号码、服务种类。菲律宾的监管者在2010年已经允许批量许可汇款代理商。在墨西哥和哥伦比亚，银行获得批准后，只需简单提供和阶段性地更新代理商名称、地址和服务种类等基本信息，其中，墨西哥要求在任何主要操作程序或基础设施变化前都要获得监管者批准，而哥伦比亚则要求标准代理协议变动时需获得许可。肯尼亚和巴西要求每年更新代理商信息。

　　2. 报告要求和非现场监测

　　监管最主要的内容是分析重要的风险影响因素，如代理商行为，代理商从事业务占银行总业务百分比，代理商处理的资产比率、交易总量和规模，代理商数量等。评估重要影响因素的基本信息可以通过常规报告获得，更多信息则需要通过现场检查获得。

　　代理商应定期报告重要的交易信息，包括以下内容：(1)代理商交易类型、金额、数量和地址，上述信息可以反映代理商的规模和未来可能存在的重大风险。(2)欺诈、盗窃、抢劫事故和地址，上述信息可以反映代理商的稳定性和声誉风险。(3)客户投诉数量、交易类型、地址和银行针对投诉采取的措施。巴西、秘鲁等国的监管者并不需要银行阶段性地报告代理商交易信息和财务状况，只是每年对机构进行审查时才向专门机构索要信息。

　　许多国家要求银行及时更新代理商名称、地址、提供的服务等数据库信息。如巴西要求通过央行网络系统实时更新代理商数据库，墨西哥、哥伦比亚、秘鲁等要求每月或每季度更新。还有的国家每年或每半年更新一次，而印度只要求银行在特定网页上显示代理商数据。公开数据库能帮助消费者识别代理商，如秘鲁银行和保险公司监管局在其网页上公布了全国9204个代理商的名单和地址。

　　3. 对银行实施现场检查

　　现场检查可以分析银行的风险管理是否合规，检查的内容包括：银行提交的信息如技术报告、培训资料和记录，业务操作说明书，交易记录，投诉处理报告，代理业务状况和跟进措施报告，内外部审计报告和代理协议等。

　　实践中，哥伦比亚、墨西哥和秘鲁只有当银行风险预测中代理商业务风险在风险矩阵(risk matrix)中影响较大时，才会对代理商业务进行现场检查和非现场监测;巴基斯坦每两年检查一次所有银行的代理商业务;巴西是唯一拥有代理商检查标准手册的国家。典型的现场检查包括以下活动：(1)确认高层管理人员熟悉代理商业务、风险管理的政策和程序;确认高层管理人员收到报告并根据对报告的分析进行检查，包括来自于投诉处理单位的报告和审计报告。(2)根据业务操作手册和政策，检查IT系统和代理商交易、应急预案(如检测系统能否识别代理商的违规交易)。(3)通过谈话确认银行人员熟悉代理商业务和操作政策，清楚操作说明书和报告流程。(4)通过与内部审计人员谈话，确认其熟悉代理商相关知识。

　　4. 对代理商实施现场检查

　　监管者根据标准样本法进行随机检查，或对报告中投诉较多的代理商进行针对性的检查。检查内容包括：代理商是否遵守信息披露和其他消费者保护规则、是否遵守KYC要求、是否严格按照业务操作说明书实施并具备代理商相应的知识。如墨西哥将代理商的设备带到IT实验室检测。除了墨西哥以外，其他国家仅在处理特殊情况时检查代理商，而巴西、秘鲁的监管者则只检查银行而不检查代理商。

　　5. 采取纠正措施(corrective measures)

　　如果银行没有应用适当的内控制度管理代理商业务，监管当局会采取下面一些纠正措施：(1)指导银行制定弥补缺陷的计划;(2)要求增加资本;(3)指导银行采取专门措施处理代理商的不当代理行为;(4)要求银行终止代理协议;(5)如果严重违反相关法律，则停止银行的代理商业务或不允许其再增加代理商;(6)罚款。

　　目前还没有国家监管当局对使用代理商的银行实施巴塞尔协议Ⅱ中的操作风险资本要求，但是已经有银行主动增加专项拨备以覆盖与代理商相关的风险。

　　6. 消费者保护

　　如果客户认为在办理业务过程中遭受不公正待遇，可以要求给出解释，提出申诉或寻求赔偿，但客户直接投诉的对象是银行而不是代理商。对此，银行要提供一套完善的程序来处理投诉。监管当局一般对由谁来承担未授权交易的风险，出现针对错误的索赔时应遵循什么程序处理，在什么情况下可视作交易结束以及在什么情况下可以撤销交易等应做出明确规定。

　　在巴西，根据消费者保护一般性准则、银行客户保护准则和中央银行关于银行收费的决议，服务定价必须保持透明度，2007年12月颁发的相关规定，就明确要求代理商必须遵守价格透明度的规定(巴西国家货币理事会，2007)。巴西设置了银行业督察官(ombudsman)，作为处理投诉的途径。为了方便客户，巴西监管部门还要求代理商张贴告示，明确说明其只是代表银行提供服务，并禁止代理商额外收费。

　　印度中央银行要求使用代理商的银行必须建立客户投诉处理机制，包括指定客户投诉协调员来专门处理对代理商的投诉。如果客户通过该渠道不能得到满意答复，还可以到督察官办公室解决问题(印度储备银行，2006)。

　　7. 对非银行类参与者的监管

　　非银行类参与者提供的主要是技术，通过网络技术使客户、代理商、金融服务供应商之间以较低的成本传输交易的详细内容。对其监管的重点是数据的安全问题、客户识别能力以及竞争政策。

　　8. 不提倡银行业务代理商的排他性

　　为了提高这种依赖于足够交易量的代理商模式的生存力，扩大金融服务覆盖面，并鼓励市场竞争，增加更多银行进入偏远地区的机会，大多数国家都禁止代理商的排他性(即一个代理商只能代理一家银行的业务)，提倡不同银行可以共享代理商，并且对代理商的地域不加限制。而在一些刚开始发展这种模式的国家则规定代理商的专属性，以激励投资建立代理网络的银行。

　　世界银行援助贫困人口咨询委员会研究发现，开明的金融监管部门对银行业务代理商的发展起到了重要的促进作用。当然，认识也有一个逐步深化的过程。如有的国家开始时对银行代理商模式管得较死，但随着认识的深化，为顺应市场需求，逐步放松了管制。

　　五、相关启示与政策建议

　　从性质上看，在代理商模式下，一些原由银行自己提供的基础服务如取款、存款、转账等改由代理商提供，是金融市场深化发展和金融业分工进一步精细化的结果，也是随着技术进步、交易成本变化和企业内部组织成本变化，金融企业边界的动态调整，其结果是资源配置效率得到提高。

　　我国银行代理商模式也在逐步发展。2010年以来，人民银行选择重庆、山东、浙江、湖南和陕西等地试点开展助农取款服务，农村地区持卡人可以通过银行卡收单机构在农村合作商户布放的POS机或者电话支付终端，实现取款、代理转账、查询、缴费等。截至2012年11月末，全国设置在行政村的助农取款服务点已超过40万个，1—11月取款4200万笔，金额400亿元，覆盖乡镇达50%以上，有效促进了金融包容。这是典型的银行服务代理商模式，具有开创意义。

　　我国金融服务呈现一定的二元化特征，一些偏远地方经济发展落后，设立金融机构在商业上不具有可持续性，导致一些乡镇成为金融服务空白点，有的县城虽然有两三家金融机构，但是金融竞争不足，老百姓获得基本金融服务受到影响。金融是经济的核心，地方经济的发展离不开金融服务的支持，而代理商模式是一种可供选择的重要途径。一是代理商模式成本低、覆盖面广、风险小，社会效益好，有利于促进金融消费者，尤其是农民改善生产生活。因此，可以将其作为一种提高金融服务覆盖面、提升金融包容水平的做法，试点探索，完善推广。二是金融管理部门可以借鉴国外同行的做法，结合我国实际，在风险可控的前提下，探索研究提升银行业务代理商模式发展可持续性和提高透明度、有效防控风险的政策措施。比如在发展初期，允许代理商服务的排他性、专属性，即一个代理商只能代理一家银行的业务;发展到一定阶段后再考虑禁止排他性，允许一家代理商可以代理多家银行业务，以此增强竞争性。三是商业银行应该对是设立分支机构还是使用代理商，进行成本、收益与风险的深入对比研究。在一些地区，代理商模式可能比建立分支机构或者独立的小法人机构更好，前提是要严控风险。当然，产品开发要符合基层客户的需要，否则，潜在客户利用代理商网络进行交易不会太积极，交易行为也不会太活跃。四是积极促进民间资本进入金融业。民间资本往往欠缺金融专业知识，管理部门基于以往的历史教训担心其风险是合理的。但是代理银行基本服务的风险相对较低，完全可以在风险可控的前提下积极探索，以此作为民间资本进入银行业的一个“预科班”。五是地方政府可以采取必要措施，创造良好的信用环境，加强宣传引导，提高基层百姓对代理商的了解，提升金融包容度，促进金融服务覆盖率的提高。

　　在我国发展银行业务代理商模式过程中，要加强金融消费者的保护。一是要对所代理的银行业务在代理商网点进行充分的信息披露，包括交易确认、收费标准、合同条款和条件等。二是要充分保护个人隐私信息和数据。三是要建立投诉受理、处理机制。商业银行要直接受理、处理对被代理业务的投诉，而非由代理商自己受理、处理投诉;同时，商业银行要建立对被代理业务投诉的数据库，系统跟踪、分析该模式下的风险隐患，及时采取校正措施。四是金融监管当局承担消费者保护职责的部门也要受理、处理消费者对代理商及其相关银行的投诉，重点保护客户资金安全，防止消费者被欺诈、被误导。五是要进行持续有效的金融消费者教育。