信息来源：《中国外汇》2014年第8期 4月15日出版

　　作者：郭田勇 张祺慧 中央财经大学中国银行业研究中心

　　为避免金融民营化带来的震荡，发展民营银行必须统筹进行规划布局，避免大量民营银行的“一拥而上”。

　　如何发展我国的民营银行，一直是近年来全社会比较关注的焦点问题。我们要理清思路，借鉴海外成功发展经验，稳步、健康地推进我国民营银行的发展。

　　经验借鉴

　　我国台湾地区民营银行的发展。我国台湾地区（下称台湾地区或台湾当局）设立民营银行的基本路径是“新设民营银行在先，公营银行民营化在后”。1989年7月，台湾地区的《银行法》第二次改稿，正式允许民营资本设立商业银行，为民营银行的设立提供了法律依据。1990年，台湾当局“财政部”颁布了《商业银行设立标准》，正式受理民营银行的设立申请，一批民营银行相继成立，至1992年，发起设立的民营银行己达16家。同年，台湾当局监管部门又公布了《公营事业移转民营条例施行细则》，正式开展公有银行民营化工作；1998年，台湾地区开始开展公营银行民营化的工作，首批开展民营化的银行包括华南银行、彰化银行、第一银行与台湾中小企业银行；2000年，台湾地区进行了金融机构混业经营和银行集团转制为金融控股公司的改革（即通常所说的“一次金改”和“二次金改”）。台湾地区银行的民营化采取的是渐进式模式，循序渐进逐步放开金融管制，保证了改革的平稳着陆。不过在开放之初，由于民营银行准入法规的一些制度性缺陷，有强烈投资意愿的企业财团通过联合集资等方式规避了准入门槛，导致新设民营银行过多，竞争加剧；此外，尽管监管部门对限制关联交易进行了规定，但仍然多次爆发了财团企业利用银行业务进行利益输送的案例，也需加以警惕。值得借鉴的是，由于在民营化过程中建立了存款保险制度，因此，虽然台湾地区在开放民营银行后发生过 83 起挤兑事件，但未能及时平息而向其他机构蔓延的仅有3起，充分显示了存款保险制度的重要作用。总体来看，我国台湾地区银行民营化所走的道路还是比较成功的。

　　俄罗斯民营银行的发展。俄罗斯放开民营银行采用了完全不同于我国台湾地区总体布局、逐步推进策略的“休克疗法”。俄罗斯在1991年前后全面放开了金融业。政府对于民营资本进入银行业基本是放任自流，只要达到了最低资本要求就可设立银行，因此，银行体系的民营化进展非常快。在俄罗斯经济改革初期，原来由国有银行一统天下的银行业很快被大量民营银行所占据：1991年，俄罗斯境内民营银行已超过两万家；到1997年，俄罗斯的银行中，国有银行仅占29%，外资银行占7%，民营银行则占到了64%。但是政府发展民营银行之前，并未做好制度和操作上的安排。特别是在法规建设、审慎性行为和会计框架方面，俄罗斯均存在严重缺陷，导致国内的资金不能按照正常的市场规律进行有效配置，大量的资金被用于投机性非法经营，巨额财富流向国外，使国家经济的发展因严重缺乏资金投入而大伤元气。俄罗斯的教训表明，要建立符合市场准则的高效银行体系，仅仅依靠改革旧机构和批设新机构，依靠银行产权的改革是远远不够的，还必须建立一整套制度上和操作上的框架，以保证商业银行在产权改革后能有效地运作。

　　美国民营银行的发展。在发展模式方面，美国选择了与其银行体系和经济发展状况以及法律监管环境等相适应的民营银行发展模式，并获得了成功。美国的中小民营银行以社区银行为主，现有7000多家，资产总额一般在10亿美元以下，主要服务于社区居民和中小企业。为弥补自身的局限性，美国许多小型民营银行与大银行建立了联系银行制，联系的大银行可以帮助小银行经营资产、处理存贷款账户、提供法律咨询等。在客户选择方面，美国的民营银行均以当地中小企业和居民、农户为主要服务对象。美国《社区再投资法》规定，各类存款机构必须为所在社区的小企业提供融资，并将其支持情况作为监管部门审批银行增设分支机构的重要指标。在业务拓展方面，美国社区银行注重借助各类信息提供个性化产品和服务，小到为13岁至17岁的社会成员提供指导性储蓄账户，大到对高负债社区成员设计有针对性的债务转换及清偿方案，还为学生设计信用卡和贷款，根据客户旅行需求设计相关金融产品等。在公司治理方面，由于美国的外部市场约束机制始终处于主导地位，美国民营银行公司治理也具有较高的效率。在监管方面，美国对中小民营银行的监管比大银行宽松，并在监管政策上对社区银行予以了倾斜，监管程序、监管措施相对简化，对一些领域的数据采集和报告要求、财务报表的报送周期、现场检查的频率等，也更富弹性。

　　发展启示

　　一是统筹规划进程，避免“一拥而上”。金融是经济的核心，对国民经济具有牵一发而动全身的作用。各国都把金融民营化作为一项关系国计民生的战略任务。从各国金融民营化的进程来看，既有采取渐进模式的，也有采取激进模式的。总的说来，渐进模式一般对国民经济的冲击较小，运行也较为平稳。我国经历了相当长时间的金融管制，金融市场体系发育不论在深度和广度上都未达到发达国家的市场化水平，金融机构的管理者和经营者都缺乏市场竞争经验。鉴此，为避免金融民营化带来的震荡，发展民营银行必须采取统筹规划布局，以避免大量民营银行“一拥而上”。对未来几年民营银行设立的总数量和分支机构增长速度应进行科学规划，以保持银行业竞争结构的平衡。我国目前有五家民营银行试点，应待试点取得成功后再大面积推开。一方面是为了通过试点取得经验，在风险防范能力上和监管水平上进行改进。另一方面，则是由于相关的制度尚未建立，大量民营银行的迅速涌入会形成金融黑洞，吸走大量资金，反而不利于实体经济的发展，同时也会造成银行的过度竞争，导致各家银行的市场占有率下降，不利于银行业的健康发展。

　　二是选择发展模式，坚持差异化经营。借鉴美国社区银行的发展，我国民营银行应坚持差异化和特色化经营，在客户选择、业务开发上与国有银行和外资银行形成优势互补。对于一些中小民营银行而言，因为规模小，经营机制可以比较灵活，将其定位于为中小企业服务，一方面可以解决这些企业的融资问题，另一方面中小民营银行议价能力较强，其收益率可能高于国有银行。我国目前民营银行试点的经营模式有四种可选：“小存小贷”(限定存款上限，设定财富下限)、“大存小贷”(存款限定下限，贷款限定上限)、“公存公贷”(只对法人不对个人)、“特定区域存贷款”(限定业务范围、区域范围)。各民营资本根据自己的优势申请适合自己的经营模式，采取差异化经营策略。此举既有利于保持银行业竞争结构的平衡，也有利于根据各地区金融风险情况和小微企业的实际融资需求，形成合理的区域性布局。

　　三是完善风控体系，优化公司治理。我国民营银行要完善公司治理，明确发起人的风险承担责任。首先，建立发起人与银行业务的防火墙，严格限制民营银行对发起人及其关联企业授信，切实防范道德风险。有鉴于我国台湾地区曾多次爆发财团企业利用银行业务进行利益输送的案例，应加强对银行大股东的监管。不过，也不必要采取无限责任制：一方面，由于银行经营压力较大，无限责任制相当于“跳楼机制”；另一方面，我国国有银行和国外资本开办的银行采取的都是有限责任制，为了公平起见，对民营银行股东也应采取有限责任制。其次，要强化民营银行的信息披露制度。应要求民营银行及时、充分披露其财务信息，真实反映机构运营状况，从而有效发挥市场的监督力量，促使其稳健经营。此外，银监会还要重视对股东行为的监管，重点是监管银行与股东的关联交易、股东对银行的持续注资能力和风险承担能力，防止试点银行成为股东的融资工具。在管理方式上，应按属地原则监管，在哪里试点，就由当地银监局承担试点责任，以利于加强沟通、协调、服务和跟踪监管，同时，发现问题要及时报告。要重点做好风险管控和损失承担的制度安排，防止银行经营失败后，侵害消费者、存款人和纳税人的合法权益。

　　优化公司治理，还需强化外部市场约束。按照美国发展民营银行的经验，其强有力的外部市场的约束，使美国民营银行公司的治理具有较高的效率。通过加强市场机制约束，可以使资本市场、信贷市场、银行家市场等机制对银行经理人员的行为施压。产品市场外部治理也可以通过资本市场来发生作用。产品市场能筛选出符合市场需要的银行，这些银行的财务状况可以通过金融市场的信息披露机制公之于众，股价就会随之变动。透明的资本市场机制可以使市场价值趋于下降的银行的控制权发生转移，新的股东通过改组经理层、解雇不称职的经理，来优化公司的治理结构。

　　四是避免过度监管，应一视同仁。在完善监管体系的同时要避免过度监管。对民营银行的监管标准不能过于严格，不能戴有色眼镜看民间资本。在监管上，对民营资本和国有资本应该一视同仁。资本就是资本，国资、民资或外资不应存在差别对待。民间资本办银行不需要单独建立一套制度，整个银行业应作为一个整体共同进退。短时间内，国有大行的主导地位难以撼动，民营银行想在金融领域拥有话语权还比较难。另外，公众对民间资本的信任度不如国有资本高，民营银行可能会出现吸存难的问题，而没有公众储户的存款，民营银行无法发展。引入民营资本的目的在于全方位推动金融改革加快步伐，提高金融行业竞争程度和服务效率，通过给予民营资本国民待遇，营造公平竞争的市场环境，以增强改革信心，起到宣示效应。所以在民营资本引入的初期，可以借鉴美国对社区银行监管倾斜的做法,给予民营银行一定的保护，使其能健康发展并逐步壮大起来。

　　五是深化利率市场化改革，建立存款保险制度。我国民营银行的大量出现，一定是在利率市场化改革完成之后，也应是在存款保险制度建立起来之后。民营银行是以市场为导向的经营主体，必须生存在一个市场化的金融环境中。利率即资金价格只有富有充分的弹性才能灵敏地反映供求状况，及时形成客观的价值评价，动态地引导资源配置。利率的市场化在我国金融市场体系的构建中具有基础作用。可以说，民营银行的设立和发展，有赖于利率的市场化，否则，民营银行将缺乏生存的基础。

　　随着民营银行的开放和利率市场化等金融改革的逐步推进，银行之间的竞争将日趋激烈，银行的优胜劣汰将不可避免。因此，构建银行危机处理机制及退出机制已是当务之急，应该尽快建立存款保险制度。我国台湾地区建立的存款保险制度就曾在挤兑事件中发挥重要的作用。存款保险制度作为一种金融风险防范手段，在保护储户存款安全、减少挤兑和银行倒闭、维护金融体制的稳定与发展上不可或缺。