关于我国公益慈善基金管理制度引入信托机制的提案

　　全国政协委员香港永隆银行董事长招商银行前行长马蔚华

　　[提案摘要]

　　2004年国务院第400号令实施的《基金会管理条例》（以下简称《条例》）等法规出台，为我国公益慈善基金发展构建了基本法律框架，促进了我国公益慈善事业的发展。但因缺乏独立的第三方托管和专业管理等信托机制，我国公益慈善基金管理仍呈现体制不透明、程序不清晰、管理不规范、社会公信力不高等滞后特征。因此，我国在制定公益慈善法律法规时，有必要引入信托机制，从公益慈善基金管理制度的层面，充分发挥托管人和管理人的角色和作用，以促使公益慈善基金透明、高效、持续发展。

　　一、背景及问题

　　2004年国务院第400号令颁布实施《基金会管理条例》，以及《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规，构建起我国公益慈善事业的基本法律框架。

　　随着我国社会与个人财富快速增长，企业与个人公益意识觉醒和慈善行为的提升，我国公益慈善事业进入快速发展期。中国公益研究院发布数据显示，截至2013年6月30日，我国共有基金会3192家，其中非公募基金会1835家，公募基金会1357家。据业内不完全统计，我国各类公募和企业（个人）组织的慈善资金规模可能超过6000亿元。

　　在公益慈善组织不断增加、公益慈善基金规模迅速膨胀、公益慈善影响日益扩大的同时，我国公益慈善基金管理的治理结构仍处于落后状态。一是角色缺失、管理定位不明。一些政府性基金组织既是基金受托人，又充当基金管理人和监管人的职能，大量社会性、专业性机构难以介入公益慈善体系中，无法发挥专业化管理人和托管人职能。反观当前庞大的受托管理的金融资产，采用市场化的托管人与管理人管理机制，由各家托管银行承担对受托管理金融资产的安全保管和市场化监督职责，由各种类型的资产管理机构为受托管理的金融资产提供专业化投资管理服务，各专业机构共同合作，有效保证了运行效率。金融领域积累起来的第三方托管和专业化资金管理经验，完全可以运用到公益慈善基金市场化监督和专业化管理中去。二是监督失衡、社会公信力不足。基金登记管理机关和业务主管单位难以全面行使对公益慈善基金管理的日常监督，捐赠人查询建议权的约束力、有效性和及时性也得不到保障，加之政府监管缺失、慈善组织自律管理薄弱、信息披露平台不足，导致我国公益慈善失信事件频出，整体公信力不高。三是运作效率低、难以持续发展。目前，我国公益慈善基金管理因缺乏专业投资管理团队和经验，管理效率较低，慈善基金投资受到诸多限制，可持续发展受到严重制约。

　　从国际通行规则和我国相关市场的经验来看，我国公益慈善基金管理体制的主要缺陷就是缺乏国际公益慈善行业普遍采纳且行之有效的信托机制，因此很难像国外信托制度下的公益慈善基金那样管理角色分工明确、风险制衡、透明高效、持续发展。

　　二、建议及理由

　　（一）建议

　　建议民政部门在组织修订我国公益慈善法律法规时，将信托机制尤其是独立第三方托管和专业化投资管理等机制引入公益慈善基金，充分发挥托管人及管理人的专业性，体现信托财产独立性和“三权”分离的特征。

　　（二）理由

　　1．信托制度是国际上公益慈善基金管理的基础与核心。信托即指财产所有人将财产交给受托人占有、使用、处分，但约定将利得财富交给特定的人或用于实现特定的目的制度。公益慈善基金是捐赠人（委托人）基于信用的基础，将资金（产）委托受托人（公益慈善组织）自行或委托运作（管理），用于指定目的或用途社会公益的信托财产。因此信托制度同样适用于公益慈善基金管理。只有明确公益慈善基金作为信托财产的独立性，才能将公益慈善基金财产与管理人、托管人固有财产及其管理的其他财产隔离开来，赋予公益慈善基金财产在法律上的安全性保障。

　　2．信托财产具有所有权、使用权和管理权（“三权”）分离的特征，使得公益慈善基金运作和管理可以实现精细分工、专业运作。信托机制下的委托人（捐赠人）、受托人（公益组织）、托管人和管理人，构成公益慈善基金管理体系下角色相互补充、风险控制制衡，功能专业高效的治理结构。将公益慈善基金交由获得证券投资基金托管资格的独立第三方机构进行托管，由托管机构依据法律法规和合同的要求，履行公益慈善基金安全保管、资金清算、资产核算和信息披露等职责，通过市场化机制，解决公益慈善基金的全程监督和服务专业化问题；同时，允许公益组织在“确保资金安全”前提下自主选择管理人，对公益慈善基金进行保值增值的专业化管理，有助于提高基金运作效率。