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兼顾不同群体利益的养老保险制度顶层设计

葛国兴 |2014-01-06 10:28305

改革开放以来,我国养老保险制度大致经历了退休费用企业统筹、退休费用社会统筹、多层次的社会养老保险体系与法制化养老保险等几个阶段,在短短的30多年期间,初步建立起了低水平、广覆盖、权责基本一致的基本养老保险制度。

  作者:葛国兴

  改革开放以来,我国养老保险制度大致经历了退休费用企业统筹、退休费用社会统筹、多层次的社会养老保险体系与法制化养老保险等几个阶段,在短短的30多年期间,初步建立起了低水平、广覆盖、权责基本一致的基本养老保险制度。但随着老龄化社会的到来,全社会对养老保险的需求日益增长。根据联合国的人口数据预测,2011年以后的30年里,中国人口老龄化将呈现加速发展态势,60岁及以上人口占比将年均增长16.55%。养老保险事业可持续健康发展事关全面深化改革的成败。十八届三中全会规划了中国未来7年社保改革的路线图,在坚持社会统筹加个人账户的养老保险基本制度的前提之下,中国当前社保体系中存在的漏洞和问题将在下一步改革中得以矫正。

  养老保险目前存在的主要问题

  不同地区的水平差异较大。目前,东、西部,老工业区等不同地区,无论是养老基金积累规模,养老金筹集能力,以及缴费率、替代率和发放水平都存在较大差异。不少地区连年依赖中央资金调剂,即使同一省(区)内不同地区发展水平也参差不齐,为了按时足额保发放,不少政府疲于左右调剂,苦不堪言。

  不同人群之间差异较大。机关事业单位人员与企业职工之间养老金水平差距较大;城乡居民与企业职工之间差距较大;不同地区城乡居民待遇水平差距也较大,比如,城乡居民中每人每月55元待遇的占比较高,也有每人每月400元或享有更高待遇水平的人群,苦乐难均。

  统筹层次总体偏低。目前,全国绝大部分地方养老金统筹层次主要停留在地市(市级区)的水平上,离全省(市、区)层面统筹有较长的路要走,要实现全国统筹要付出更大的努力。养老保险的一个突出特点就是“共济性”,也就是“大数法则”,实行互助共济,在整个社会的范围内统一筹集和调剂使用资金,依靠全社会的力量均衡负担和分散风险,因此,全国统筹是方向。

  养老金短缺明显。官方数据,2011年,有14个省份养老金收不抵支,当期缺口767亿元,个人账户空账突破两万亿元。世界银行报告,至2020年中国养老金缺口将达9.8万亿元,国内有的研究机构甚至说,到2013年,缺口将达18.3万亿元。且不说这些数据的科学性、准确性有多高,但缺口大是一个不争的事实。

  养老金的保值增值亟待研究。养老金贬值不言而喻,一边是日益扩大的缺口,另一边是“沉睡”在定期储蓄账户上的养老金。对养老金是否投资运营,存在两种截然相反的意见,一种认为养老金是保命钱,投资运营不慎,万一有闪失,亏了怎么办?据有关报道,2008年金融危机,美国退休资产下降到14万亿美元,比2007年下降了22%,给人印象深刻。另一种则认为与其眼巴巴看着贬值,不如早日将滚存养老金的一部分投入风险低的运营项目,实现保值增值。

  是否延迟退休。目前,赞同延迟退休的理由包括:一是老年人口快速增加,养老金缺口逐步增大,而人的预期寿命则逐步延长,应通过延迟退休的办法,让劳动者承担更多的缴费义务,一方面能够填补养老金缺口,另一方面可以相对地减少领取待遇年限。二是刘易斯拐点说。据一些机构研究,我国劳动力距刘易斯拐点已迫在眉睫,为保有劳动力供给总量,巩固制造业大国地位,延续或最大限度赢得人口红利期限,延迟退休办法最有效。反对延迟退休的理由包括:一是刘易斯拐点远未到来。近10年来,我国就业市场始终是供给远大于需求,如2013年,新毕业需就业的大学生就近700万,加上往年延迟就业的和其他就业群体,就业总人数超过2000万,而经济发展拉动新增就业岗位只有1200万个左右,因而劳动力供远大于求,而且这种局面将在较长时期存在。二是网络问政表明,绝大多数网民反对延迟退休。他们认为临近退休这代人,经历了“三年自然灾害”“文革”“计生”和“下岗”等特殊历史事件或阶段,等快要退休了又要延迟,客观条件和心理情感上都有些过不去。世界各国的经验也表明,延迟退休需谨慎,极易引发社会矛盾升温激化。

  养老保险制度顶层设计的思路和对策

  针对养老保险制度“碎片化”的情况,为了解决好上述存在的各种问题,我们必须加强对养老保险制度顶层设计的研究和改革。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要建立更加公平可持续的社会保障制度,并就社会保障制度改革提出新举措,“实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则”“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”“适时适当降低社会保险费率”“划转部分国有资本充实社会保障基金”。这些新政体现了既兼顾不同群体利益,又坚持义务与待遇相统一,更加公平可持续的养老保险制度安排,需要我们在实际工作中加快研究实践。

  建立基础养老金分群体全国统筹制度。根据不同地区养老金水平的差异和养老金“大数法则”的原理,实行基础养老金全国统筹。由于不同地区覆盖程度有高有低、历史债务有轻有重、标准有多有少、政府重视力度有大有小等等,解决这些问题根本出路在于通过中央政府强化监管,严格规范企业和参保人员的义务和责任,统一养老金的计发和年度调整,实现基础养老金同条件的人待遇相同。对各省(市、区)因经济发展水平和物价指数等因素造成实际待遇不公的情况,各地可在国家相应政策的规定下,采取实施补充养老金的办法予以调节。对城乡居民的基础养老金也制定相应的全国统筹制度,统一规范。当然,全国统筹并不意味着各地可以甩包袱,恰恰相反,要采取更加有理有力的措施,让各地既依法依规履行好职责,又充分发挥地方的主动性和积极性。

  采取多种制度安排,填补养老金缺口。造成养老金缺口加大,除了老年人占比提高,连续多年调整待遇等原因外,还与财政补充不足有关。为了填补日益扩大的养老金缺口,需要多渠道解决:一是适度提高财政补充的比例。有关资料显示,2012年中央公共财政用于社会保险(包括养老、医疗等所有社会保险在内)方面的资金不到8%。此比例,与许多发展中国家相比明显偏低,与发达国家相比更低,何况不少地方还远不及中央财政。所以,财政补充的力度必须加大。二是加大国有资产划拨力度。国有资产归全体人民所有,这是社会主义制度本质决定的。通过国有资产划拨,更多更好地惠及全体劳动者。三是可考虑将企业交缴养老保险(含其他社会保险)费改由开征社会保障税取而代之,以平衡地区行业等差异,还可以堵塞不少企业少缴、漏缴养老保险费的漏洞,增大源头。四是延长缴费年限。目前的缴费年限为15年,一般而言,即使60岁退休,工作30~35年属正常范围,这意味着延长缴费年限还有空间。五是加大力度开展养老金投资运营等,保值增值。一可要求银行调高养老金存款利率,至少提高到5年以上固定期限利率,相当于经济运营,降低贬值;二可划取一定比例养老金,委托专门机构,选择“低风险、高投入、高回报”的组合项目,进行专业化运作,实现增值;三可用于购买国债、特种证券(如社保债券),以及投资非资本市场产权、物权等。

  实行渐进式延迟退休或弹性退休制度。随着生活水平日益改善和提高,人们预期寿命不断在增长,延迟退休既是顺应人类自然变化的趋势,也是世界总体变革的趋势,当然,这件事非常敏感,所以,必须十分审慎。渐进式延迟退休可对劳动者的心理承受起到较好的安抚作用,每年延迟2~3个月退休,逐步过渡到63岁或65岁作为退休年龄标准,与我国经济社会发展水平和人口寿命较相适应。弹性退休更加尊重和符合个人的意愿,每个人的家庭、经济、身体等具体情况不同,给一定的空间由个人选择更符合人性,值得推广。

  建立分群体分层次的养老保障体系。在全国统筹基础养老金的前提下,可根据不同群体,构建多层次养老保障体系。机关、事业单位工作人员养老制度逐步实现与企业职工、城乡居民养老制度并轨,根据四大类群体各自的特点,按有关法律法规和政策实行企业年金、职业年金、量身订制的特种老保险、商业保险,以及房屋产权、土地产权(经营、使用、抵押、继承权)变现等方式,构建多种类、多层次的养老保障体系。

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