世界贸易组织（WTO）159个成员（国）的贸易部长们2013年12月3日飞到印尼巴厘岛，参加两年一度的WTO部长级会议。他们的任务是为全球多边贸易体系签下一份价值万亿美元的新协议。但是他们发现，事情并未按照原计划进行。谈判桌上并未放着这样一份成形的、被称为“巴厘一揽子协议”的文本，好让他们签字盖章，并宣布大会胜利。

 

这个原计划是WTO新任总干事、巴西人罗伯托·阿泽维多（Roberto Azevedo）在2013年9月上任后立下的。他希望世贸组织成员的常驻代表们，在日内瓦就把协议文本全部敲定，进而不需要部长们再在巴厘岛唇枪舌剑地去谈判。但是，他们没有在过去的三个月里把事做成。

 

因此，阿泽维多以及贸易部长们必须改变原定计划，卷起袖子，坐到谈判桌上亲自谈了。阿泽维多成了领衔协调人。当美国与印度就粮食安全条款分歧达成妥协时，会议时间已经比原定的超出了一天。阿泽维多和东道主印尼贸易部长2013年12月7日在巴厘岛宣布，“我们成功了”。

 

当天，世贸第九次部长级会议通过了WTO成立以来第一个多边贸易协议，主要通过贸易便利化措施向全球经济注入近万亿美元增长动力。虽然像非农关税和服务贸易等真正的难题仍旧束之高阁，但是巴厘协议确将WTO拉出了边缘化雷区。

 

但是WTO面临的压力仍然前所未有。全球双边、地区性贸易谈判正如火如荼，而多边贸易体系谈判中的难题却一直停滞不前。瑞士伯尔尼大学全球贸易学院教授曼弗雷德·艾尔泽对21世纪经济报道记者说，巴厘一揽子协议确实贡献了一些成果，尽管如此，在多哈回合的谈判议程中还有更难的议题需要去处理。巴厘会议的目标相对容易达成，是“抬手可摘的果子”（而不是那些挂在高枝上的）。

 

曼弗雷德·艾尔泽教授补充说：“在任何场合，世贸成员也不再用WTO机制作为市场自由化的谈判机制了。他们转向双边、诸边贸易协议。这种趋势还在继续。”值得注意的是，中国就在巴厘会议现场发出了这样的声音。中国商务部部长高虎城在讲话中说，“世贸组织决策机制效率低下”；并表明说，中国“对于其他多边、诸边谈判，也持开放态度”。

 

中国显然已经意识到全球贸易新格局的演变，并且正在尝试调整和适应。一方面，上海自由贸易试验区已经开始承担起试验功能，探索负面清单和准入前国民待遇等先进的贸易投资管理经验；另外一方面，密切关注已在进行中的贸易安排，官方正式表态愿意加入全球服务贸易谈判TISA，并且紧盯TPP和TTIP谈判进展，同时巩固中国东盟自由贸易区。

 

对外经济贸易大学贸易政策专家屠新泉对英国《金融时报》说，我们看到中方立场有了很大的转变。屠新泉表示，一个原因是中国领导人对WTO迄今取得的成果感到失望。另一方面，“我们在尝试所有可能的手段。诸边主义、双边主义、WTO，只要能够奏效就行！”

 

乏力的冲刺

 

时间回到2013年10月14日周一，阿泽维多在日内瓦开始为巴厘会议倒计时。他在当天的非正式谈判委员会会议上说：“今天标志着倒计时的开始，为三个巴厘会议预期成果确定所有标的。数周内，我们将会清楚的知道，巴厘一揽子协议是否能够达成。”

 

为了这一目标，阿泽维多的“穿梭外交”一刻不停，似乎只有航班延误才能阻止他降落下一个会面地点。阿泽维多没能在2013年10月11日抵达美国首都华盛顿参加世界银行（World Bank）年会，飞机延误和取消将他留在了日内瓦。这让他感到不幸。

 

但是即便阿泽维多缺席年会，他也“欣喜”地发现，世行、IMF和四个区域性发展银行依旧在华盛顿按照预定议程发表了联合声明，他们将竭力支持巴厘部长级会议，尤其在贸易便利化措施方面。

 

贸易便利化是在货物贸易领域简化各成员国的海关通关手续，让货物通关更加便捷。这其中主要包括，建立更加先进的关税分类规则，引进货物到达前的通关措施，增加海关管理的透明度，引进“单一窗口”的做法，让货物通关手续只需向一个监管部门报送。

 

倒计时的结束，是在2013年11月26日。在那一天，不管是WTO内部，还是外界观察者，都无可否认地感觉到了巴厘会议命悬一线。在巴厘会议之前，成员（国）常驻WTO代表的任务，是为部长们到时宣布会议成果准备好成形的协议文本，而不是让他们再谈判。这项准备工作在2013年11月26日周二截止；结果显示，任务没有完成。

 

阿泽维多当天出席WTO最高决策机构总理事会会议说：“我们无法带着一份完成的协议文本去巴厘了，（原本）部长们可以向世界宣布这项多边机制下达成的成果。”阿泽维多说，如果巴厘会议失败，将会给多边贸易体系带来严重的后果；不仅仅有负于WTO和多边机制，也有负于我们的支持者、商业社会，以及我们之中最弱的成员（国）。

 

美国驻WTO大使庞克当时在大会发言上表达了悲观预期，预示着美国不愿意在巴厘会议时再谈判。根据一份发言文字记录，庞克说，上周日（11月24日）晚上10点的时候，我们是有希望看到WTO建立以来第一份多边贸易协议的成形的；但是本周一（11月25日）早上7点，这看起来又不可能了。

 

WTO成员曾在当晚彻夜谈判，为协议文本冲刺。不过，庞克接着说，如果再来一个彻夜谈判，我们也怀疑，那些看起来拒绝达成协议的成员还能不能被说服。

 

庞克所说的“拒绝达成协议的成员”，是指印度。印度在原本进展顺利的贸易便利化部分的谈判上设置路障，以要求WTO满足自身在农业相关的粮食安全问题上特殊利益。印度驻WTO代表团曾经同意在日内瓦时的谈判结果，但是后来首都新德里拒绝接受，要求强硬谈判。美印的这一分歧，成为巴厘会议最大的障碍，一直持续到了会议结束那一天才得以暂时解决。

 

印度开先例

 

巴厘会议的成果显示，印度最后得到了他们想要的，可以安全的执行国内粮食收购计划，而不用担心受到WTO降低农业补贴承诺和规则的惩罚了。在现在的协议中，印度被允许通过粮食安全机制来给农民提供更多补贴，同时印度的贸易伙伴将紧密监督，保证这个机制不成为变相的保护主义做法，不会扰乱市场。

 

粮食安全问题是本次巴厘一揽子协议农业部分的最主要议题，谈判的焦点在于发展中国家国内粮食储备需要和WTO关于降低农业补贴承诺的矛盾之处。印度在此问题上持强硬立场。原因是大宗商品价格近年来不断上涨，印度需要空间来进行还没完成的粮食公共储备和食品援助计划。印度2013年9月通过了《印度食品安全法案》，每年约投入200亿美元，以政府名义进行粮食收购，再以低廉的补贴价格补贴全国三分之二的人口。

 

但是，根据WTO的农业协议，当政府以行政价格购买农产品[1.45% 资金 研报]有一定的上限。该协议中的市场基准价格以1986到1988年的平均价格计算的。近年来由于农产品的价格上升，所以印度担心他们这种对于农民的补贴会因违反WTO农业协议而遭到追惩。

 

阿泽维多此前接受21世纪经济报道专访时认为印度的诉求是合理的。“但是同时，其他WTO的成员国也担心由这些项目造成的贸易扭曲。这也是为什么要谈出一个双方都接受的办法。”

 

这个办法是制定一个“和平条款”，即成员国“在一定时期内”不会利用争端解决机制对印度提起申诉，直到找出针对印度所面临问题的永久解决方案。而美、印的分歧在于，要不要明确过渡时限。之前双方驻WTO大使在日内瓦同意的是四年，而新德里的最终立场是，不设时限，直到WTO达成永久解决方案。

 

印度的强硬立场与其国内政治直接相关。2014年5月，印度国会将迎来大选。现执政党国大党一直支持这项采购计划。对于该党来说，如果现在WTO谈判中做出让步，势必带来不利的政治影响。所以，印度在巴厘岛不愿让步。印度商务部长夏尔马（Anand Sharma）说：“对印度来说，粮食安全是不容谈判的。”

 

阿泽维多就成了协调美印分歧的中间人。在2013年12月5日晚两度与印度方面磋商，包括印度商务部长夏尔马、首席谈判代表拉杰夫·赫尔（Rajiv Kher）；同时也两次与美国贸易代表处代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）会面。

 

直到2013年12月6日晚，消息说阿泽维多准备向各成员（国）散发最终的成果文件，外界因此猜测，美印应当已经解决了分歧。不过，瑞士伯尔尼大学贸易问题教授曼弗雷德·艾尔泽说，印度也因此没交上多少朋友，还导致了非洲国家集团的分裂。“当印度开此先例，其他成员（不仅仅是发展中国家）在将来也会要求特殊待遇。”当越来越多的成员要求特殊待遇，就暗示着WTO所致力的多边贸易自由化推进乏力。

 

区域自贸的冲击

 

除了WTO机构自身的先天不足外，时至今日多边贸易机制谈判进展之所以缓慢，是因为成员们丧失了在此机制上推进贸易自由化的信心，转而寻求其他选择。2013年，双边、诸边和其他多边贸易安排的热度持续上升，区域自由贸易协议（RTA）对WTO体系的冲击愈加明显。区域自贸协议一直与1995年诞生的WTO处于共生状态，之后开始处于增长趋势。

 

现在全球有379个区域自贸协议的付诸实施。RTA迅猛增长的原因是，成员国感到WTO主导的新一轮多边贸易谈判“多哈回合”将无法取得进步，就需要找到其他途径为贸易找到出路，对于一些成员国来说想要取得额外的市场准入，那么RTA就是达到目标的途径。

 

作为史上最大的两个区域自贸协议，美欧跨太平洋[3.66% 资金 研报]贸易与投资伙伴协议TTIP、美国主导的泛太平洋伙伴关系协议TPP已广为人知；后者将中国排除在外，试图在亚太建立新的贸易标准和格局，这也引发了北京的不安。

 

对于2005年就已存在、籍籍无名的TPP来说，直到2008年美国以及2013年日本的连番加入，才使其愈加具有非同凡响的意义。与TPP谈判中的其他11个国家相比，日本显然动作颇慢。WTO秘书处贸易政策评审司区域贸易协议主管萝西妮·安驰亚（Rohini Acharya）告诉《21世纪经济报道》记者：“日本（2013年4月）加入TPP反而是一个国家长久以来不情愿加入RTA的好例子。”

 

日本第一个双边自贸协议（与新加坡签订）的付诸施行一直迟至2002年。萝西妮对21世纪经济报道记者说，日本（和中国）一直都主张多边机制下的贸易谈判。现在亚洲国家有参与RTA的冲动，是因为他们想要在亚太地区赶上其他竞争对手的动作。

 

“除非成员国认为WTO已经无用了，我不认为任何RTA会成为多边贸易机制的威胁。”萝西妮说，“除了少数RTA外，大多数RTA做的事情与WTO是相同的。 ”

 

例如WTO《与贸易相关的知识产权保护协议》（TRIPS）规定所有权益都要适用最惠国待遇原则（MFN）。如果RTA里规定了更多的版权和专利保护，那么按照TRIPS协议，就要向所有人都提供保护。“有些国家可能意识不到这个问题，但这就是一项要求。”再如，RTA的争端解决机制也没有比WTO的走得更远。

 

同时，在众多FTA已经存在的情况下，新的RTA谈判能有多大附加值也成为问题。例如美国与欧盟成员国之间关税已经相当低，双方自身的贸易自由度已经相当高，那么美欧之间的TTIP还能对贸易自由化起到多大的本质性推动也成为疑问。

 

但是，WTO秘书处贸易政策评审司司长理查德·易格林用引力场的比喻形象地说明了RTA对WTO的潜在影响：当（世界上300多个自贸协议）规模都很小的时候，它们都围绕着WTO转，不足以影响WTO。“但是当放进一个规模很大的自贸协议时，比如美欧TTIP，这会扰乱多边贸易协议吗？是不是会改变引力场，小规模的自贸区都开始围绕大自贸区转，那么WTO就可能会变得无足轻重了。”