编者按

　　存款保险制度就要推出了。作为金融机构市场化退出机制的一部分，存款保险制度的建立将毫无疑问地推进中国金融体系的市场化程度，并为诸如存款利率市场化、民营银行准入等金融改革提供制度基础。

　　尽管如此，每一项新制度的推出，都需要我们的理性认知。正如美国联邦存款保险公司前主席William Seidman所言：存款保险如同核电站，如果操作得当，可以获益，但只有具备适当的安全预防措施才能防止它失去控制；而一旦失控，其造成的伤害会波及整个国家。

　　就中国而言，存款保险制度能够实现完善金融机构的退出机制等功能，但它同样可能由于道德风险和逆向选择等问题加剧金融体系的不稳定性。总之，只有一个良好设计的存款保险制度才能真正发挥我们所寄希望其能发挥的那些功能与作用。

　　从存款保险制度的发展历史看，不同国家、不同发展时期，存款保险制度并无固定模式。对中国来说，一个设计良好的存款保险制度应该是怎样的？陈冬梅、石晓军、曾刚分别从中国金融改革、治理视角、国际比较等不同角度，提出了各自的见解。

　　存款保险制度作为一项倒逼的改革，尽管方向明确，但还需要一个良好的制度设计。

　　存款保险制度迄今已有近80年历史，主要在近20余年获得快速发展，在金融危机中发挥了维护储户利益、保持金融稳定的作用。对储户来说，它既是一项经济支持制度，也是一项心理支持制度。

　　为何千呼万唤始出来

　　存款保险制度在学术界讨论多年，央行自1997年就开始研究存款保险制度，直至现在才有望推出。为何？

　　过去我们没有设立存款保险制度，但实际上有国家信用作后盾的“超级”隐性存款保险。最有说服力的例子是曾经倒闭的信用社和商业银行，个人债务皆受到国家全额保护。人们到银行存款放心，与其说是对银行的信任，毋宁说是对国家的无限信任。但现在的问题是银行体系多元化了，对于越来越多的民营银行、外资银行，国家没有理由站在它们后面充当保护神。政府可以站远点，卸下为金融机构风险买单的责任，这副担子可以由存款保险公司来背负。

　　看起来这项制度有利于政府，有利于央行，问题出在现存的银行对此制度没有积极性。让银行拿出一笔保险费付给保险公司，让储户恍然大悟到“财大气粗”的银行也有倒闭歇业的概率，是可忍，孰不可忍？尤其是现有的大银行还有巨额垄断利润的时候，更不愿意设想这样的前景。

　　眼下要推行的金融改革，开放的路径已经明确，民营银行将大量出现。今年7月，央行宣布放开贷款利率管制。随着利率市场化的进程加快，金融业的竞争态势将大大加剧，由此市场存款利率上升，贷款利率下降，商业银行的传统利润空间被挤压。从而商业银行间的差异化将更加明显，此时可能出现银行业的兼并重组，可能有银行出现不良贷款或资产贬值带来的挤兑危机，从而损害储户的利益。因此，是即将推行的金融改革倒逼出了存款保险制度，而非银行业的主动选择。这跟国外存款保险制度的发展路径明显不同。

　　同时，就存款保险制度本身而言，它不仅不是万能的，而且有其自身的缺陷，一直以来有强烈的反对声音。很重要的一点是存款保险制度放大了银行的道德风险，增强了银行的脆弱性。道德风险和逆向选择是保险业生存的永恒问题，存款保险制度也不例外。因为有了存款保险制度，银行有了“保底”，更容易从事高风险活动从而加大银行破产的风险。储户因为存款利益得到维护从而放松了对银行的选择和监督。而借款者则更愿意从稳健性较差的银行借款，以便在银行资不抵债时“借机”延误清偿和还款。

　　如何保护储户利益

　　现在建立存款保险制度的国家有70余个，既有美国、日本、英国等发达国家，也有乍得、乌干达等极度贫穷的非洲国家。建立存款保险制度最重要的目标是通过市场方式实现金融稳定的功能，保护储户利益。对破产的金融机构，存款保险公司清偿其债务，支付储户被保险的存款金额，或者协助其他金融机构收购破产机构，帮助储户的存款安全转移到新的机构。存款保险机构提供了一种市场化的救助机制，缓解流动性压力，起到最后贷款人的功能。相对来讲，隐性存款保险则很难保持长期持续性。例如在上世纪90年代日本受泡沫经济的影响，多家金融机构倒闭，使得日本政府的隐性存款保险超出了其财力范围。当银行机构发生问题时，显性存款保险公司将会迅速介入，确定这家机构是否关闭、怎样关闭以及关闭之后的存款赔付等问题。存款保险可以运用一整套风险处置工具和方式，实现处置成本的最小化。

　　此外存款保险还具有风险管控职能。通过采取早期纠正等措施，积极防范和化解风险。存款保险公司为了减少事后赔付，有动力和激励机制主动监管银行的风险状况并采取积极的行为。例如加拿大的存款保险机构可以对其保险的金融机构进行检查，以评估存款保险的费率是否适当。再如，阿根廷的存款保险机构在银行重组过程中可以提供资本和信贷支持。美国的联邦存款保险公司是其银行监管体系中的重要一员，特别在对问题银行的处置中发挥举足轻重的作用。它可以对问题银行采取通报情况、中止其存款保险资格等风险管控措施，以降低存款保险的赔付，并解决监管中存在的问题。对问题银行的处置权是美国联邦存款保险公司成功运作的经验，当一家银行要倒闭时，联邦存款保险公司担当清算人，最大限度地为被清算机构的债权人争取权益。这方面我国即将成立的存款保险公司可以加以借鉴，以最大程度地保护储户利益。10月24日，央行发布消息称，与美国联邦存款保险公司在北京签署了《关于合作、技援和跨境处置的谅解备忘录》，旨在加强双方在金融服务、存款人保护、跨境金融机构处置、危机管理和全球金融稳定政策领域的信息共享、对话交流与政策协作。

　　建立怎样的存款保险制度

　　这样的一个倒逼改革，尽管方向明确，但还需要一个良好的制度设计。目前呼之欲出的存款保险制度还有诸多问题待求解。

　　首先，存款保险公司应该由谁来组建？不同于一般的商业保险公司，存款保险公司肩负特殊使命。在学者的讨论中，既有支持政府提供存款保险的学者，也有支持私人机构提供保险的学者。但即便是这一方案的支持者们也承认即使是私人存款保险公司也通常在政府的控制下运行。因为金融稳定从性质上来说，属于公共产品。在实践中，既有由政府组建的存款保险公司，如英国和美国；也有民间以协会形式建立的存款保险机构，如德国、法国；也有官方和民间共同建立的存款保险机构，例如日本。在我国，根据银行法的规定，承担金融稳定职责的是央行。由央行来牵头存款保险公司的创设和初期运作是最顺理成章的路数。但接下来存款保险公司如何定位，是独立于央行和银监会,还是作为央行的附属机构是另外一个需要考虑的问题。

　　其次，存款保险公司的保险基金从哪里来？一般说来存款保险基金的来源有三个渠道：一个渠道是政府出资,一个渠道是银行缴纳保费，还有一个渠道是必要的时候向中央银行借款。2006年开始实施的香港存款保险制度其保险经费全部来自成员银行的供款，政府无需资助或为银行倒闭负担财务责任。如果事先筹集的保险基金不足以应付发放补偿后的损失，可以向计划成员征收额外供款。我国初始建立存款保险机构时，政府恐怕必须出资，因为仅仅依靠银行缴纳的保费很难筹集到足够的基金满足破产金融机构的清偿要求。

　　再次，这个制度是强制的还是自愿参加的？所有的银行必须参加吗？强制性投保方案的好处是更能有效保护储户的利益，但这种制度剥夺了银行的自由投保权，并且储户也无法自由选择投保的保险金额。与之相对的，自愿存款保险则容易导致道德风险和逆向选择问题，风险高的银行倾向于投保，而大银行往往会拒绝投保。在国际上，英国、法国等国实行强制存款保险；德国、瑞士等国则算是自愿保险。美国将强制和自愿方式相结合，规定所有联邦储备体系成员的银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非成员则可选择是否参加。而我们目前的市场上以大银行为主，大银行如果不参加，则根本没有足够多的投保人，存款保险费率也会高得惊人。因此，强制性的存款保险设计比较可行。届时将国有银行、股份制银行、城市商业银行、农村商业银行、各类信用社、邮政储蓄银行和外资银行等统统纳入存款保险体系中，建立一个全覆盖的存款保险体系，这样在银行发生问题时，储户将不会发生恐慌性挤兑，从而保持银行的稳定和公众的信心。

　　还有，是赔付储户的全部损失还是只赔付部分损失？赔付有限额吗? 如果储户的全部损失皆可得到存款保险公司赔付，那么储户倾向于选择存款利率高的银行而非信用风险低的银行，而前者可能是脆弱的金融机构。故在实践中一般不提供全额存款担保，让储户自担一部分风险来抑制其道德风险。如果采用部分保险方案，那么与之连带的问题是如何确定保护的上限。据调查目前50万元以下的储户占比超过98%，因此保险金额的上限可以考虑限制在50万元。这里的储户应该包括自然人和法人。如果仅仅包括自然人的存款，对小额存款的法人则很不公平。

　　另外，存款保险公司的保险费率如何厘定？据说近期在讨论采用统一费率还是差别费率时，各银行分歧甚大。大部分国家按照固定费率收取存款保险保费，这种费率制度忽略了银行间风险的差异，对风险低的银行不公平。1995年之后存款保险机构开始出现按照风险大小调整费率的作法，每个国家的具体做法又有不同，但目的都是通过实行差别费率，达到“奖优惩劣”的目的。但建立与风险挂钩的费率是项困难的工作，每家银行的风险如何测定，运用哪些指标测定，在什么条件下进行调整都需要在实践中摸索，没有现成的公式可以套用。

　　关于存款保险制度的具体疑问还可以举出很多。譬如存款保险机构的业务范围，怎样实施有效的监管协调等，都有待详细讨论。存款保险制度并非全能，但可以说是在保持银行稳定和承担道德风险之间权衡的结果。如果使之发挥最大效用，并不是一件简单的事情。良好的制度环境是其发挥作用的前提条件。作为一项制度设计，健全的法律支撑是使其持续发展的必要前提。应该首先出台《存款保险法》，用法律形式对以上的诸多问题予以明确，使存款保险公司建立伊始就具有明确的定位、清晰的目标和行为准则，否则可能由于利益集团的博弈使得存款保险制度无法有效运作。同时，存款保险制度无法独立运作，还要健全与存款保险制度相关的制度, 如审慎性监管制度、信息披露制度和社会信用制度等。否则，储户对存款保险制度的信心很难建立，银行出现危机时，仍然很难避免发生挤兑的现象。

　　对存款保险制度应具有理性认知

　　存款保险制度能有效运作的前提是储户具有较好的风险意识。银行挤兑很多时候是信息不对称条件下储户心理恐慌的产物。对于金融机构，储户应该意识到其存在的风险，如经营不善将面临清算、破产，这在市场经济条件下是正常的事情，有进必有出，应以平常心看待。存款保险制度已经对此进行了相关安排，因此不必在发生此类事情的时候感到极度恐慌并采取不理智的行为。

　　现代社会的储户面对一个日益复杂多元的社会，不可能对事事了如指掌，但应该保持一个理性的态度。有一个事先的制度化的市场化的安排，肯定优于一个封闭的、不透明的隐性存款保险制度。隐性存款保险制度没有明确的保障程序，缺乏必要的事前资金积累承担损失，可能会使对问题银行的处置错过最佳时机，增加处置成本。储户应对显性存款保险制度有基本的认知，知道它的基本利弊，不要因为某家银行的蛊惑而扭曲对存款保险制度的认知。美国联邦存款保险公司前主席William Seidman对此有一段精彩的评论：存款保险如同核电站，如果操作得当，可以获益，但只有具备适当的安全预防措施才能防止它失去控制；而一旦失控，其造成的伤害会波及整个国家。对于储户来说，有个别银行倒闭不是什么大不了的事情，使经营不善的银行出局，建立一个有效的退出机制，这样一个有生有灭的金融体系比追求“零倒闭”的体系更健康自然，从长远来说更能保护储户的利益。■

　　（作者系复旦大学保险系副教授）