1978年以来，改革开放的一个重要成功经验是：哪个领域发展了民营经济和外资经济，其机制就灵活，经济的活力就会得到充分发挥。

　　目前，在诸多领域包括金融，民营资金和资本依然难以进入，乃至形成了垄断或相对垄断，缺乏有效竞争。

　　金融改革是我国经济体制改革的重要组成部分。现在，金融改革的突破口在哪里？对内就是放开民营资本从事金融活动；对外是推进人民币国际化，核心是建立人民币国际清算体系。

　　陈炳才

　　金融改革第一突破口：发展民间金融

　　2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》发布以后，2012年金融监管部门发布了《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，对民营资本进入银行等金融业放宽了条件。但小微企业融资金难问题依然没有解决，虽然统计上反映小微企业贷款规模大大增加，但不少银行的小微企业不是统计局口径的小微企业，实际仍然是中小企业。

　　新一届政府对民营金融改革提出了一系列新思路：国务院办公厅先后发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，《关于金融支持小微企业发展的实施意见》，提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，这是制度上的突破。

　　然而，任何一个好的设想都需要有具体的措施去落实，民营银行如何发展，也需要好的制度设计。如果我们继续沿着村镇银行、小额贷款公司的思路，沿着让民营资本加入正规金融体系的思路，无法发挥民营资金服务小微企业的作用，也无法实现其参与重要行业的投资作用。

　　将民间金融按照正规金融的监管方式来进行管理，扼杀了民间金融的逐利性。按照正规金融75%的贷款占存款比例限制以及贷款的核心资本、拨备要求，民间资本也不太愿意参与其中，这会浪费很多资金。民间资本骨子里就是获得高额利润而没有风险，但事实上不可能。因此，关键在于建立起符合民间金融特点和需要，又可以约束民间金融行为、控制风险的独立的金融监管制度和运行制度。

　　2012年国务院批准温州金融改革以来，取得了一些进展，目前11家龙头民企发起设立了11家村镇银行，由10多家小额贷款公司申报转制为村镇银行，由多家民企申办创办信托公司等。据报道，有530亿民间资本进入了金融业，其中进入银行的200亿，但相对于温州民间8000亿的规模来说，还是太小。让街道农村信用社转变为银行，虽然热闹，但不会实质性解决问题。2012年4月温州民间借贷登记服务中心成立以来，门前冷清，公证处、律师事务所等配套服务机构因没有业务无人办公。

　　也有看法认为，民间资本占银行业的资本比重已经很高，只是没有作为发起银行。这种看法所说的民间资本，与实际意义上说的民间资本根本不是一回事。问题不在于是否是发起银行，作为稳固经营的企业来说，这些当然也重要。但更多的是在正规金融体制之外的资金如何发挥作用。

　　发展民间金融需要新的制度设计

　　对民营金融应设立特殊的机制和管理办法，这个机制就是：

　　1．实行工商登记备案，而不是银行准入监管审查。民间融资及其担保，实行工商注册登记，而不实行审批、监管登记。但工商登记应区别于其他企业，有关部门应制定门槛准入条件，比如需要一定规模的注册资金、场地等，具备金融专业知识和工作经验的从业资格等。这些应该制定管理办法，对不符合资格的，取消登记，不符合资格的人员，其经营也不合法。

　　2．允许民营银行放贷，也允许民营银行借贷。民营银行等金融机构的资金来源于股东投资，但企业成立以后，允许企业可以向其他商业银行进行信用贷款，这样，可以扩大民营资本的资金来源。

　　3．建立民营金融破产倒闭的保险（放心保）和再保险机制。民间融资机构不能吸收存款，只能贷款，贷款资金来源为资金合伙人。最高贷款额度不超过合伙人的全部资金，合伙资金实行登记确认和公认制。设立民间融资机构的贷款风险和破产风险保险机制，即缴纳合伙资金保险金之后，按照破产倒闭的资金清偿顺序和设定的比率，对合伙人的资金进行一定的保险赔偿和补偿，有条件的地市或省，可以建立民间融资保险机构的再保险机构，分散破产倒闭风险。保险两个途径：一是民营银行自身建立贷款风险的投保机制，类似现在企业业务的保险机制；二是出资人自身投保。

　　4．尽快制定《民间借贷条例》或部门联合发文的《民间借贷管理办法》。

　　一是确定民间借贷的门槛条件，规定债务人、债权人条件和要求，对民间借贷实行债权债务人登记制度，不登记的，属于非法，要承担刑事责任。

　　二是制定民间融资协议的标准合同，实行合同编号和登记。禁止参与民间金融的个人、家庭将全部积蓄投入民间借贷，并设立凭证要求。经济完全独立的单身个人参与借贷，由个人在合同上签字。家庭成员参与的，要求夫妻双方签字后合同有效。经济未独立的子女参与借贷，父母一方要有签字。

　　三是明确最高融资额和比例要求，设立风险责任。仿照银行管理要求，对民间借贷的个人、机构放贷设置放贷最高额和比例限制。

　　四是规定风险预防措施，危机处理程序、法律责任等。对违反法律规定的，要有严厉惩罚条款，乃至以刑事犯罪对待。

　　五是规定国家金融支持或救助民间金融的条件。《借贷条例》应规范借贷行为，明确利率最高限制、风险控制，贷款责任追究，法律责任等。

　　5．规范民间抵（质）押、担保行为。

　　民间融资需要担保，如果将农村的很多资产盘货，允许担保，民间金融的活力将出现爆发性增长。过去农村的宅基地、土地不能担保，因为农民缺乏社会保障，宅基地、土地就是命根子，而随着农村养老和医疗保障制度的健全，城市住房可以抵押，农村也应该可以。建议对《担保法》进行修改，由全国人大授权国务院出台《民间融资抵（质）押、担保管理条例》。

　　一是明确和扩大目前可抵押、质押物的范围，将最近几年探索的新品种（如林权、知识产权、蔬菜大棚、土地经营权、宅基地等）纳入抵押和担保物范围。

　　二是规定抵（质）押、担保资产的适用范围、评估标准、评估费率和适用期限、调整和重估方法等，明确民间抵押和担保标的登记管理机构。

　　三是规定出具担保的条件，杠杆比率，参与担保资金出资人的条件等。

　　四是明确允许民间借贷的同时，要求债务人签署融资担保协议。除非参与人双方同意不要担保，且承诺损失、破产时，完全自己承担没有担保的责任。

　　6． 建立民间金融特殊监管机构。

　　凡欲从事民间借贷的个人、机构，必须实行借贷或融资、担保等登记。借贷和融资、担保合同实行统一编号登记，编号合同和融资登记、统计业务由地方政府金融办公室完成，或者将人民银行的县级乃至地市级的分支中心来执行，即将中国人民银行地市以下的机构改变为地方金融监管办，隶属当地政府。把中国人民银行分支机构的人员分离出来，一方面可以解决人民银行分支机构的人员出路，发挥其人员熟悉金融的优势，另一方面，不增加监管人员编制，却发挥了金融监管的作用。

　　改变民营金融的监管机构。由银行业监督委员会监管，改变为地方政府金融办监管，或者在银行业监督委员会下设独立的民营监管机构，指导民营经营规范，风险控制和破产倒闭处理，银行自愿接受监管和指导。

　　7．规定地方政府作为地方金融风险的处置主体。

　　地方政府承担民间金融的发展和风险预防、控制责任，同时，地方政府也是民间金融危机事件、突发事件的处置主体。在《民间借贷条例》《民间融资抵（质）押、担保管理办法》基础上，各地可以制定符合当地情况的实施细则，规定风险预防和规避措施、善后处理途径等。

　　地方政府处置风险和危机实施细则要做到不纵容高利贷，不纵容企业盲目投资和扩张，不纵容利用信贷资金进行各种投机，防止民营企业的债务问题转化为道德风险。

　　金改第二突破口：建立人民币国际清算机制

　　金融改革的本质就是取消不必要的管制，凡是市场能解决的由市场去解决。金融的最大管制或行政审批在在资金跨境流动，包括外汇管制、汇率管制，外汇资金和本币资金的跨境交易和汇兑管制。逐步实行人民币资本项目可兑换，就是允许资金跨境自由流动，充分发挥市场对资源的配置作用。

　　因此，人们寄期望于金融改革来推动经济的发展。中国（上海）自由贸易试验区的设置大大地刺激了人们的热情，人们期待自由贸易区内的金融改革先行先试。但是，从滨海到前海、上海，金融改革先行先试，打的是人民币离岸金融主意，而这被事实证明，不可能带来什么有效的利益。

　　人民币离岸业务的发展和境外廉价人民币资金的形成是因为2009年以来人民币跨境业务的发展，境外人民币不能回流境内，因此资金价格低廉。

　　当允许境外人民币资金回流如直接投资、RQFII，以及允许企业在香港开设外币和人民币账户，允许银行人民币资金通过信用证、保函、担保等业务跨境往来，境外人民币资金大大减少，随着人民币业务的开放，将来允许境外机构和银行在境内银行直接开设人民币账户，人民币离岸业务的魅力将逐渐消失。

　　如果在本土做人民币离岸业务，实际是人为把人民币区分为两种性质的资金和利率，是自己把自己的利率和汇率政策搞乱，让部分利益团体套利，而不会鼓励金融创新。

　　因此，人民币资本项目可兑换的真正利益不是人民币离岸金融业务，而是对很多项目的管制取消，即允许人民币到境外进行债券、证券、不动产、金融衍生品投资；允许企业、个人人民币资金跨境借贷、理财、存款，乃至从事信托、基金、担保等业务。

　　而这些业务的发展，其实就是人民币业务的国际化，而国际化的关键不在于人民币是否出去了，而在于出去了多少，而这取决于人民币是否建立了国际清算体系。

　　人民币国际化的关键就是在不同国家建立起人民币的清算体系，所有的企业、银行可以利用人民币清算、结算，而不需要通过美元清算体系和清算银行来进行。美元的霸权地位不在于其货币本身的信誉，而在于美国建立了黄金清算体系，通过黄金清算体系，建立了美元清算体系，因此而形成了对美元的依赖。清算体系很厉害。美元从银行走账的全部信息，美国人全知道，这就是清算体系。

　　建立人民币清算体系，就是要独立于美元清算系统。这个清算体系是一个技术，同时也是一个市场。一旦实施，就可以独占。这项工作有了突破，中国的金融资产结构和投资区域结构将发生根本性的改变。人民币以及其他主权货币不仅成为结算货币，也将成为投资货币，其对经济的刺激作用将不可估量。到这时候，人民币才能真正国际化。

　　（作者单位：国家行政学院）