中国行政性垄断的原因、行为与破除

　　只要存在制度性进入壁垒，即使其他条件与完全竞争相同，行政性垄断在一定的需求条件下同样会形成高价格、低产量以及福利损失

　　“行政性垄断”，是指行政部门设立的垄断，即由某个行政部门通过行政文件(如条例、规章或意见等)的形式授予经营主体——企业或兼有营利性活动的行政机构的垄断性权力，主要表现为进入壁垒的设置和对价格的管制获得特殊的便利和优势，形成不同程度的垄断势力与地位的状况。

　　广义上，行政部门利用其起草立法草案的优越地位，通过较弱的立法机关设立的有利于某(些)企业的垄断权，也可称为行政性垄断。

　　行政性垄断的性质与原因

　　中国主要的行政性垄断行业，几乎都是从完全的计划体制中演化而来的。它是经济体制改革不彻底的产物。

　　中国的经济体制改革在相当程度上，是迫于财政收支的压力而产生与展开的，当中小国有企业的亏损造成巨大的财政压力时，政府部门则有动力将这些国企通过产权改革交由市场决定存亡。

　　然而，经过多年的财政体制改革，中央政府的主要财政收入来源已经变为征税收入。将行政性垄断权作为一种优惠政策给予国有企业，则是减轻国有企业所带来的财政负担的方法。因此，中央政府虽然还有改革国有企业的动力，却没有打破垄断的动力了。

　　随着中国经济改革的成功，巨大的国内市场逐渐显现出来，反过来凸显对这些市场垄断的价值。由于不上交利润，也无需限制工资和奖励的发放，行政性垄断利益增加一分，拥有垄断权的企业就会分得将近一分；它们作为一个利益集团，就会有充分的动力去争取更大的行政性垄断权。

　　行政性垄断权的获得，通常是经过“院内活动”，采取“部门立法”的形式实现的。“院内活动”是指国有企业高层管理者通过游说行政部门官员而获得行政性垄断权的行为。一个原因是，行业部门官员与所属行业的企业高管可以转换身份，相互进入对方领域任职。这在多个行政性垄断行业中都有显现。

　　所谓“部门立法”，就是行政部门主导甚至操控的立法；广义上，“部门立法”还意味着行政部门的行为实际上有着立法或修法的作用。

　　行政性垄断是与我国的宪法相抵触的。自改革开放以来，我国宪法经历数次修正，其基本原则已有很大改变，增加了“社会主义市场经济”，“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”等内容。包含设立行政性垄断权内容的法律和行政文件，已然与我国现行宪法的相关规定不相一致。

　　另外，从程序上讲，授予某一(类)企业垄断权是重大的经济决策，是对基本经济制度(“社会主义市场经济”)的改变，根据《立法法》，应由立法机关立法设立。根据法律保留原则，不经立法机关设立的垄断权，是对潜在竞争者的经济自由权和消费者选择自由权的限制。

　　我国的实践中，大多数的行政性垄断的依据只是行政机关的规范性文件，属于行政部门的自我授权。这些利用行政性公权力设立的垄断权，具有某种程度上的违宪性质和违法性质。

　　行政性垄断行为及其后果

　　行政性垄断主要表现为设置进入壁垒和价格管制。而后者又可以分为两种：一种是卖方的或销售的价格管制；一种是买方的或购买的价格管制，表现为对行政性垄断权的拥有者在资源和其他投入的价格上的优惠以至免费。

　　在行政性垄断下，企业虽可呈现华丽的账面业绩，但其真实绩效却十分糟糕。例如，由于我国银行业的进入管制和利率管制，2010年位列世界十大银行的工商银行、建设银行和中国银行，其真实净利润分别只占名义(账面)净利润的15.1%、15.7%和19.9%，利润水分占到八成以上。更重要的是，行政性垄断及其所致的分配扭曲，不仅造成严重的效率损失(或福利损失)，而且对社会公平与正义构成损害。

　　理论分析表明，只要存在制度性进入壁垒，即使其他条件与完全竞争相同，在一定的需求条件下，这种行政性垄断同样会形成高价格、低产量以及福利损失。

　　利用行政部门设置的进入壁垒而形成的垄断高价，将原来消费者剩余转变为企业利润的情形，就是一种不公正的收入分配扭曲。如果将相当于垄断利润部分的资源用于其他由市场决定的用途，就可以多生产出一定数量的产品。这些产品的价值(广义上，还可加上消费者剩余)就是行政性垄断造成的垄断利润部分(即分配扭曲部分)的机会损失，也就是社会福利损失。

　　买方的管制价格(较低或零的要素价格)也是一种严重的收入分配扭曲，它将本来属于国家(即全体人民)或其他经济主体的巨额财富转移给了国有企业，显然是不公正的。我们假定行政性垄断企业少支付的资源租金用于占用更多的生产要素，如劳动力、土地和资金，这些生产要素如果用于其他由市场决定的用途，可以生产出更多的产品，这些产品的价值(还可以加上消费者剩余)就是这部分分配扭曲带来的机会损失，也就是社会福利损失。

　　社会福利损失一的估计：中国电信、中国移动和中国联通2003年-2010年社会净福利损失为846亿元。2003年-2010年电信行业的净福利损失上限总共为4417亿元。石油行业的社会福利净损失为13091亿元。

　　社会福利损失二——垄断利润估计：电信产业平均每年的行政性垄断租金约313亿元，这同时也是消费者被转移走的福利。石油行业由于垄断高价带来的垄断利润为4378亿元。食盐业垄断企业的垄断利润达到177亿元/年，这也同时是消费者每年的损失。这些数量都同时是社会福利损失的数量。

　　社会福利损失三的估计：2001年－2010年，中石油公司共少付工业土地租金1668亿元；中石油和中石化的加油站用地少付租金1765亿元，少付的石油资源租金为2898亿元；三大石油企业少付的财务费用为2245亿元。这些数量都同时是社会福利损失的数量。

　　行政性垄断还导致资源配置的低效率。以铁路行业为例，在正常的情况下购买火车票还很困难，说明普通客车的供给存在着一般性的短缺。从两条东西大动脉——京藏高速和青银高速上的长长的运煤车龙就可以判断，普通铁路的货运供给也是短缺的。

　　尤其是自2010年以来，京藏高速公路上竟频现长达100公里以上、时间达10天以上的大堵车。而高铁线路上的列车数量达不到设计的正常水平，即已建成的铁路资源不能充分利用。这说明，在高速铁路和普通铁路的投资比例上，有着严重错置。

　　我们估算，当高铁的一条线路每天开出的列车对数高达129对时，高铁的一单位平均成本所创造的效用，才能与普通铁路相同；而我们知道，现在最繁忙的京沪高铁每天只开出50对－90对列车。这意味着，每建1公里高铁所减少的普通铁路的建设，都会给社会带来净损失。根据相关数据计算，高铁与普通铁路之间资源错置的福利损失每年达533亿元。

　　将前述行政性垄断的社会福利损失一(含铁路资源错置损失)、社会福利损失二和社会福利损失三累加起来，2010年由行政性垄断带来的社会福利损失至少有19104亿元。其中后两项共约16169亿元；这是没有对应产品和服务的货币量，必然带来通货膨胀压力；具体地，会带来2.44个百分点的通货膨胀率，相当于当年商品零售价格指数上涨率的78.74%。

　　行政性垄断意味着对大众利益的盘剥和对垄断国企利益的输送。例如，大多数市场经济国家的存贷款利率差的均值在1%－2%之间。而我国一年期人民币存贷款利率差多年来保持在3.06%，这主要依赖于压低存款利率1.5个百分点实现的；因较低的存款利率，按2011年的全国存款平均余额771560亿元估计，全国个人与机构的利息损失则高达11573亿元。相当于当年GDP的2.6%。此外，用调整准备金率手段替代调整利率手段，中央银行上调一次0.5%的存款准备金率(以2011年6月20日为例)，等价的利率变动为0.375%，2011年的六次上调准备金率，每次0.5%，相当于为银行业或其主要借款人减少了15623亿元的利息支出。与此同时，作为借款人的垄断国企，也由此大幅减少了利息支出。

　　行政性垄断还日益左右宏观经济政策的取向。例如近年来，调整存款准备金率，而不是调整利率，越来越成为实施货币政策的主要手段。调整的频率很高，一年最多可达到十次(2007年)；调整幅度高达14个百分点，以至最高达到21.5%。这显得有些“反常”。而从银行企业的角度看，调整准备金率和调整利率却有着非常显著的区别。尤其是在实施紧缩政策时，采用提高准备金率的手段，会使银行免去提高利率的巨额成本。

　　由于公权力作为行政性垄断的构成因素，以及政府部门在行政性垄断的形成、维护和强化过程中的推动作用，在行政性垄断对经济效率和社会正义造成损害的同时，相关行政部门和权力机关的公信力和权威性也遭到相当程度的削弱和破坏。因此，与其说国有企业及其对国民经济的控制(其实就是行政性垄断)是“执政基础”，毋宁说是一种真正的“执政威胁”。

　　行政性垄断的破除

　　第一，若要破除行政性垄断，首先须对我国行政部门的权力予以限定。我们强调，行政部门无权设立特定垄断权，任何行政部门通过规章、条例设立的垄断权都是非法的；应规定相关行政部门回避与本部门有关的法律的“实施细则”或“条例”草案的起草，或加强对行政部门起草的特定法律的“实施细则”的审查，防止其中增加设立或扩张相关特定垄断权的条款。

　　此外，行政部门对市场价格的管制的权力要经立法机关同意，才能设立。获得价格管制权力的行政部门在行使此种权力时，要受到《价格法》的约束，经过公正的听证会。特别是，要区分中央银行为实行货币政策而调整的利率和商业银行的利率，避免以实施货币政策为名，对商业银行利率实行管制。

　　第二，我们要充分利用我国法律中已有的反垄断资源。即使现行《反不正当竞争法》与《反垄断法》在遏制行政性垄断方面还有所不足，但该法中仍然不乏约束行政性垄断行为的规范性内容。我国《反垄断法》规定的垄断行为包括：经营者达成垄断协议，经营者滥用市场支配地位，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中；同时，还专章规定禁止“滥用行政权力排除、限制竞争”。

　　此外，关于公有制经济和全民所有制企业的宪法资源可以用来更有效地监督和约束使用和经营公共资源和国有资产的管理层。正是因为公有资源和全民所有的资产归全中国人民所有，就更应该加强对这些资源和资产的掌控，使其不致流失到使用和经营它们的管理层手中；也正是因为对公共资源和全民财产的监督在制度上和技术上都存在难度，才更应该在宪法中强调，在法律中特别设立相应制度和规则。

　　第三，对有关创设特定垄断权的立法或修法草案，应建立“立法回避制度”，即与某一特定垄断权相关的行政部门不应起草法案，至少要由立法机关委托某一(些)中立方起草；再如，对于特定产业的垄断权创设草案，立法机关应组织专家委员会进行咨询；又如，应将特定垄断权的创设作为一种单项权力的创设，即不能以“类”为单位创设垄断权，如以“关系国民经济命脉”为一类。

　　第四，全国人大常委会作为专门的宪法监督机关，可以也应当依照现行宪法，对于涉嫌违宪设立行政性垄断的立法进行清理、审查，对于确实违宪的，应予以撤销或宣布违宪无效。

　　当然，与此同时，也可以依据现行的宪法性法律《立法法》的规定，分别由相应的有权机关(主要如全国人大常委会或国务院)清理、撤销现有的行政部门设立的行政性垄断的各种行政文件。

　　第五，破除行政性垄断还要从司法改革的角度予以考虑。

　　其建议包括：(1)不仅仅要允许当事人(而不限于在位的企业)直接对涉嫌行政性垄断的企业向法院起诉，而且起诉不仅仅限于请求垄断企业承担民事责任，而是可以请求法院审查垄断地位的合法性；(2)修改相关立法，使法院对行政性垄断案件享有实质的审查权和对企业垄断地位的处分权；(3)改造现行的反垄断行政执法机制，关键在于：机构和职能要整合，权威要提高(例如，不能依赖于“向上级机关建议”)，程序要正当(核心是确保公正、透明和参与，而不能内部操作)；(4)要建立对行政性垄断的公诉制度。

　　第六，行政层面的破除行政性垄断的改革，可以包括以下几个方面：

　　(1)直接鼓励各种企业，包括民营企业和国有企业，进入到没有现行法律规定垄断权的产业领域中。如在石油产业，就只有行政文件而没有法律限制进入。对任何阻碍企业进入的行政部门，可施行行政惩罚。(2)通过行政命令，废除和禁止行政部门(及其控制的行政协会)自我授予的垄断权。(3)要求财政部和国土资源部等相关部门，设立专门机构，核查企业占用的公共自然资源(包括土地、采矿权等)的数量，并按市场价格向占用资源者征收租金。(4)要求国有资产监督管理委员会参照社会平均工资水平，合理设置国有企业工资水平上限，对超出上限者予以惩罚。(5)要求财政部设立专门机构，对国有企业，尤其是中央国有企业的财务进行专门监督，对利润分配方案向国务院提出建议，严格执行利润的上缴，并对利润再投资部分予以监督。(6)从长远看，要推动国有企业从营利性领域退出。

　　【作者：天则经济研究所课题组/文 】