国家信息中心预测部

　　世界经济研究室副主任 张茉楠

　　近日，国际两大评级机构惠誉和穆迪轮番调降中国主权信用评级。中国主权债务风险快速上升毋庸置疑，金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松相应推升政府部门特别是地方政府的债务杠杆率。数据显示，截至2011年，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，其中融资平台公司的政府性债务余额为4.97万亿元，占比46.38%。而最新数据显示，2012年末地方政府债务余额近15万亿元，较2010年末增长38%。其中，仅地方融资平台贷款总规模为9.3万亿元。

　　面临不断上升的债务风险隐患，监管层已经开始对债务扩张以及引发的系统性金融风险保持高压状态。去年底，财政部等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，通知中明确划定红线，地方政府不得组织单位内部员工集资购买理财产品，不得将储备土地注入融资平台公司，不得出具担保函，公益性质项目不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。近期，银监会先后发文规范地下金融和表外借贷，严控地方平台贷款总量，不得新增融资平台贷款规模。

　　不过，从监管层的思路来看，似乎更加注重增量管理而不是存量管理，更加倾向于“堵”，而不是“疏”。就未来整体债务情况而言，预计我国政府债务水平还将继续上升，这将严重影响政府财政能力，偿债压力巨大，单纯靠“堵”的方式难以从根本上管控风险。数据显示，2011年中国政府债务占GDP比重达到38%左右。据测算，若考虑隐性和或有债务，中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势，在2050年将升至107.7%。

　　笔者认为，债务不透明是当前政府债务的最大风险。首先，我国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。省以下各级财政都有相当的融资权，预算软约束现象极其普遍，地方政府能够绕过《预算法》关于地方财政收支平衡的制度规定大量举债，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

　　目前地方融资平台达至1万个左右，预计2013年中长期平台债务到期量是2012年的1.65倍，结合市场配置与投资需求规模，预计今年全年的城投债净供给量为10000亿元，累计发行量将达到1.1万亿元。然而，平台债务存在相当大的政府隐性担保，隐性债务比显性债务更值得警惕。由于政绩与基建项目高度关联使得地方债务难以得到遏制，而是转移至银行表外通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张，但这些现行融资模式都存在融资主体的设立和运作不规范，融资平台缺乏外在约束机制以及还款来源上对土地收入依赖较大等问题。

　　在地方政府融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入是目前地方政府最常用的一种融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，土地出让金收益是偿还债务的主要来源。然而，近两年由于拆迁成本的大幅上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比2010年31.7%的峰值明显下降。从中长期来看，“新国五条”细则的落实将对房地产销售增长构成压制作用，地方政府土地财政已经难以为继。

　　与此同时，除发行债券外，地方政府还通过政信合作的方式获取融资。所谓政信合作，即信托公司与各级政府在基础设施、民生工程等领域开展的合作业务。这种融资主体通常是地方城市建设投资公司等，还款通常会由地方政府或地方人大列入预算，或者直接以地方政府的债权收益权作为融资标的。2012年三季度，基础产业信托在发行数量和规模上均超过房地产信托，发行规模环比增长65.25%，同比增幅高达315.37%。由于杠杆使用过高，信用规模迅速膨胀也加大通胀或资产泡沫压力，而一旦央行大幅收紧信贷，将可能加剧资产价格波动，引发不良贷款攀升，给经济造成更大冲击。

　　笔者认为，对于地方政府债务的管控决不能仅仅是一种应急思维，必须从保证债务可持续性的角度，建立完善系统性防范风险的长效机制。一方面，必须继续加强地方政府性债务管理。妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，积极推进地方政府性债务管理制度建设，合理控制地方政府性债务水平。

　　另一方面，随着中国经济的中长期增速放缓，以及“土地财政”收入的减少，地方政府的偿债压力将愈发凸显。因此，管控和治理债务风险还必须“疏堵结合”，合理划分各级财权和事权，推动以支出责任对等为目标的分级财税改革，建立具有财政预算约束的地方发债体制，对债务风险进行市场化定价的机制也已经刻不容缓。