加强对金融消费者权益保护，维护金融体系长期稳定运行，已成为金融危机后世界各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。但相关国家和地区对金融消费以及金融消费者的概念并不一致，其相应的监管对象也不一致。总体来讲，存在着两种不同的界定，一种是仅仅将金融消费者界定为消费金融产品和服务的自然人，将监管对象仅仅界定为银行业务；另一种则是相当宽泛的界定，将金融消费者界定为不仅仅是自然人，只要是不具备金融专业知识的法人也属于金融消费者，将监管对象界定为提供金融商品和服务的所有金融机构，并扩展到电子货币发行商、支付服务供给商等。同时，对生活消费和金融消费的概念界定也出现了争论。

　　美英等国家及地区对金融消费者的界定

　　美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将受保护的金融消费者界定为“消费金融产品和服务的自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”。其中,消费金融产品主要是指消费者为个人、家人或家庭目的使用的金融产品或服务。至于被监管对象，包含任何消费者金融产品或服务的提供者及其关联方。法案明确消费者金融保护局（CFPB）的主要职责就是对被监管对象遵守联邦消费者金融法律的监管，这些法律包括《诚实信贷法》《公平信贷机会法》等18部与银行业务有关的联邦法律。法案将受保险监管机构和证券监管机构监管的对象排除在CFPB的监管范围之外，因此其所监管的金融产品和服务基本上都属于银行业务，如住房按揭、信用卡、车贷、担保服务等，而不包含保险、证券、期货等业务。

　　英国《金融服务与市场法》将金融消费者界定为：（a）“那些正在使用、已经使用，或者正考虑使用受监管金融服务的人”，界定较为宽泛。这里所指的金融服务是“被授权人或者其委任代表所从事的受监管的金融活动”。（b）“那些在受监管金融服务中拥有权利和利益的人，或者是拥有因其他人使用这种金融服务而产生的权利和利益的人”。（c）“那些在使用金融服务（由授权人或其代理人提供的）时权利和利益会受到不利影响的人”。在英国金融消费者保护机构——金融服务监管局（FSA）的《监管手册》中，进一步将受保护的金融消费者界定为“并非出于贸易、商业或职业目的行事的自然人”。2001年《〈金融服务与市场法〉(受监管活动）指令》则进一步明确，受监管活动具体包括吸收存款、订立并执行保险合同、作为委托人或代理人进行投资活动、安排投资交易、投资管理、协助管理和履行保险合同、保管和经营投资、发送无纸化说明、建立共同投资计划、建立存托养老金计划、提供投资建议、劳合社的活动、葬礼计划合同、受监管的抵押合同、同意开展指定的活动等，并对一些例外的情况，以及在一些特定活动中不受保护的对象进行了说明。此后,《〈2012年金融服务法〉草案》将监管对象范围扩展为被授权人、电子货币发行商、支付服务供给商。整体来讲，英国金融消费者保护的范围较广。

　　日本2001年《金融商品销售法》将金融消费者界定为“资讯弱势的一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势者”。该法保护对象，不仅仅是自然人，只要是不具备金融专业知识，即使是法人，也在该法保护范围之内；并且，该法还将“证券”纳入到“金融商品”之中，作为金融消费品。2006年《金融商品交易法》将“证券”扩大到“金融商品”的概念，同时进一步扩大了银行业和保险业的金融商品范围。在新的法律框架下，银行法中与存款有关的商品、保险业法中与保险有关的商品、商品交易法中与商品期货有关的商品、不动产特定共同事业法中有关不动产特定共同业务等，都适用金融商品交易法的相关规定，接受同样的行为规制，以保证行为规则的统一性。

　　我国台湾地区2011年6月通过的《金融消费者保护法》第4条规定:“本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。”同时，第3条规定：“本法所定金融服务业，包括银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业及其他经主管机关公告之金融服务业。”从第4条规定上看，在财力和专业能力上处于弱势地位的法人也应在其法律保护范围之内，但具备一定财力或专业能力的自然人不在保护范围之内。

　　我国大陆还没有专门的金融消费者保护立法。从基于消费者在市场交易中的弱势地位予以特别保护的立法目的上看，专门进行消费者保护的法律仅有《中华人民共和国消费者权益保护法》一部。在该法框架下，“消费者为生活需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护”。但对于证券等金融投资产品是否属于生活消费的范畴，《中华人民共和国消费者权益保护法》未有明确的界定。因此，在实践中，就出现了对法律保护范围的不同解读，如北京市工商局有关负责人在做客“首都之窗”时明确表示，股民、基民不是消费者，其投资行为不受《中华人民共和国消费者权益保护法》保护。而证监会认为，非专业的个人投资者应当为金融消费者，需要国家予以特别保护。

　　从上述国家和地区金融消费者保护内涵和外延界定的情况来看，共同点主要有以下几项：

　　一是都体现了保护弱势的原则。无论是在美国、英国、日本，还是中国大陆和台湾地区，当前对金融消费者进行保护的法律都将市场上处于弱势地位的消费者纳入了其保护范围，其建立的初衷都是保护金融消费者的合法利益不受损害。

　　二是都根据国情适当界定了金融消费者保护部门的保护范围。美国将保护的内容主要放在银行业领域，英国在《金融服务与市场法》中也对一些不受保护的对象进行了专门的说明，台湾地区不保护具备一定专业能力的自然人等。

　　同时，不同点主要体现在以下几个方面：

　　一是购买保险、证券等投资品的个人是不是消费者。美国在《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中未将保险、证券、期货等产品纳入CFPB监管范围。而英国、日本、台湾地区均将保险、证券、期货等具有投资性质的金融产品纳入消费者保护的监管范围。

　　二是法人机构是否应当属于消费者的范畴。在美国和英国将消费者界定为自然人，机构投资者等法人均不在其消费者保护范围内。日本与台湾地区的法律在这方面较为一致，均强调如不具备金融专业知识或与金融机构相比处于劣势，即使是法人，也在该法保护范围之内。我国《中华人民共和国消费者权益保护法》在这两点上均没有明确的界定，既没有对证券等产品是否是消费商品做出界定，也没用对消费者是否涵盖法人给出回答。

　　三是具备专业能力的自然人是否应当属于消费者的范畴。台湾地区在《金融消费者保护法》中将具备一定专业能力的自然人也排除在保护对象之外，但是美国、英国、日本和中国大陆均未对此进行专门的限定，即使英国在《金融服务与市场法》中强调对专业消费者和一般消费者进行区分保护，也未将专业消费者列在保护范围之外。

　　四是对金融消费者界定表述上的涵盖程度、清晰程度。我国《中华人民共和国消费者权益保护法》将消费者界定为“为生活需要”购买、使用商品或接受服务；日本表述金融消费者保护时突出在金融商品“交易”之际。二者均很难涵盖金融产品的特性，如担保合同就难以直接在“为生活需要”和“交易”中找到受保护的依据。相比之下，台湾地区将金融消费者界定为“接受”金融服务业提供金融商品或服务者，美国将金融消费者界定为“为个人、家人或家庭目的使用的金融产品或服务”，涵盖范围就要广一些。而英国对金融消费者的界定就更为全面、清晰，在时间上将正使用、已使用和考虑使用受监管金融服务的人都纳入保护范围内；在层次上，强调金融消费者可以是直接或间接在金融服务中拥有权利和利益的个人。

　　我国金融消费者概念的内涵和外延

　　金融消费者的内涵

　　第一，具备一定专业能力的自然人与一般自然人都属于金融消费者的范畴。在台湾地区《金融消费者保护法》中，对具有一定专业能力的自然人是不予保护的。但是，一是很难界定专业能力。无论是按照学历还是工作背景，抑或是投资数额都不符合当前金融创新的发展状况。当前金融市场上很多产品的创新都是数学家所为，他们设计出来的产品即使是具有金融学专业背景的人也很难看得懂，所以可以在未来根据专业能力决定保护程度，而不能直接将他们划出保护的范围。二是近年来侵害金融消费者权益的行为显示，消费者与金融机构之间严重的信息不对称导致即使是金融专家也不能做出符合其理智的选择，消费者往往在不知情、被蒙骗的情况下权益就受到了损害，这与他们的专业能力无关，因此也需要对他们加以保护。

　　第二，证券、保险投资者是金融消费者。上述各国家和地区对金融消费者的界定，除美国外其他国家和地区均将证券、保险等投资者纳入金融消费者保护的范围。但是，美国未将证券和保险产品纳入消费者金融保护局的监管范围，并不意味着不保护证券和保险投资者的合法权益，而是因为其政治体制及分业监管的格局导致消费者金融保护局仅是集中了美联储、货币监理署、储贷协会监理署和联邦存款保险公司等机构名下的消费者保护职能，投资者的权益由证券监管部门和保险监管部门承担。中国仍是一个以投资者为主体的市场，投资者尤其是中小投资者专业知识欠缺、风险意识淡薄、风险承受能力弱，在信息获取和专业能力上有天然劣势，权益容易受到侵害，因此需要加强对他们的保护，这也是国内研究的共识。但是，同时也要注意，相较银行金融消费者的单一身份，资本、保险市场上的金融消费者身份更复杂。如资本市场上的投资者既是证券期货机构的客户又是投资者，是上市公司的股东、债权人，是证券、期货合约的买卖双方。因此，金融消费者是因个人或家庭需要，并非以职业或交易为目的。金融消费者保护主要是针对金融机构的服务而言，只涵盖了资本市场上投资者权益保护的一个方面而非全部内容。这也侧面反映了证监会设立投资者权益保护局，侧重于投资者概念的原因。不能因为加强金融消费者保护而弱化了投资者保护的概念。

　　金融消费者的外延

　　第一，已接受、正接受以及正考虑接受金融机构提供的金融产品或服务的自然人都应在金融消费者保护范围内。首先，有限的金融知识是影响金融需求的一个重要约束。金融知识的缺乏一方面会导致消费者对金融产品的排斥，另一方面也会导致消费者在未来选择金融产品时做出错误的或非理性的决定，使他们更多地暴露在日益增加的欺诈风险之下。因此，加强对将接受金融机构提供金融产品或服务的自然人的金融知识教育，是实现金融包容性，维护金融消费者合法权益的重要内容。同时，正考虑的消费者也会从自身合法权益出发，对一些金融机构单方指定的合同产生不满，督促金融机构做到合同信息的公开、合法、合理。其次，消费者从正规金融机构获得金融服务的经历，必然会对其是否愿意再度选择使用此类机构有着很重要的影响。如果消费者利益在以往经历中受到过金融机构不当行为（如金融机构内部腐败、管理混乱、业务员“一夜消失”等）的损害，必然会严重影响他们甚至其身边群体的金融需求，并致使这一部分消费者对金融机构缺乏信心。

　　第二，间接因其他人金融消费而与金融机构产生权利义务关系的自然人也属于金融消费者的范畴。随着金融市场的发展及金融创新的增多，各种金融产品的关系日益紧密连结在一起。保险受益人会因保险合同与保险公司产生权利和利益关系；贷款担保人会因贷款人的贷款产品消费而与金融机构产生权利义务关系；等等。他们没有直接参与到产品或服务的消费中去，但是却因利益相关人的消费行为与金融机构产生利益关系，金融消费者保护也要将他们纳入到保护范畴里来。此外，在美国消费者保护目标中提及的经纪人、受托人或代理人，也应因其与消费者的具体法律关系在保护范畴之内。

　　另外，还要考虑，购买或接受金融机构提供的金融产品或服务的法人和其他组织是否属于金融消费者的范畴；如果属于，何种类型的法人和其他组织应被排除在金融消费者的范畴之外等问题还有待各相关方面进一步研究。

　　作者系中国人民银行金融消费权益保护局局长