全球金融风暴冲击与中国财政政策转型

2009-02-02 23:05 1196

  肇始于美国次贷危机的全球金融风暴对世界经济造成的冲击愈演愈烈,乘风破浪的中国经济航船也遭遇到空前的逆流。如何判断全球金融风暴对中国经济的负面影响,在多种政策组合中如何充分发挥财政政策的积极作用,以有效克服目前的困境,并推动结构调整,实现经济稳定持续快速增长,是当前加强和完善宏观调控的重要议题。

  依据内外经济环境变化,适时适宜地调整财政政策方向,发挥其更加积极的稳定经济增长和持续发展功能是财政作为政府重要宏观手段的必然选择

  肇始于美国次贷危机的全球金融风暴对世界经济造成的冲击愈演愈烈,乘风破浪的中国经济航船也遭遇到空前的逆流。如何判断全球金融风暴对中国经济的负面影响,在多种政策组合中如何充分发挥财政政策的积极作用,以有效克服目前的困境,并推动结构调整,实现经济稳定持续快速增长,是当前加强和完善宏观调控的重要议题。

  中国经济:遭遇全球金融风暴冲击

  首先,美国次贷危机的蔓延和全球金融海啸已对“中国制造”造成硬伤。世界贸易组织预测,全球贸易量将从2007年的5.5%下降到2008年的4.5%,对于出口依赖度较高的中国经济的负面影响不可低估。作为中国主要的出口市场,美国和欧盟经济减速和进口削减,直接威胁到中国出口。次贷危机向中国的“传导链条”主要依靠出口,美国消费减退对中国出口的影响会逐步浮现出来。2008年年初以来,中国企业对美出口贷款回收坏账率同比增长了2倍左右。根据估算,美国进口增长每放慢1个百分点,中国出口增长将下调 2个百分点,2008年美国进口可能出现零增长,中国出口增长有可能从2007年的 25.7%大幅下降为18%。2008年前三个季度,剔除汇率、出口价格上涨等因素,中国实际出口增长已下滑至个位数;货物和服务的净出口对中国经济增长的贡献率较上年同期下降近9个百分点,对经济增长的拉动作用同比下降1.2个百分点。

  其次,出现了企业倒闭和失业潮。中国沿海出口加工密集地区如东莞、温州等地,企业经营出现困难,由于出口订单锐减,已经出现大批企业停产倒闭现象。10月份,亚洲最大的玩具企业东莞合俊玩具厂倒闭,接着另外两家大玩具企业也宣告倒闭,造成数以万计的员工失业和大批欠薪。据不完全统计,2008年上半年,中国各地已经有6.5万家规模以上中小企业倒闭,有出口实绩的玩具企业比上年同期下降53%。

  第三,股市跳水,对外金融投资出现亏损。自2007年10月以来,中国股市市值已经缩水70%以上。美国次贷危机导致中国金融企业、特别是外汇金融企业损失巨大,中国外汇储备也在次贷危机中遭受了较大的硬损失。

  第四,财政收入增长明显下降。2008年上半年,全国财政收入累计增长33.3%,但到第三季度,全国财政收入增长仅为10.5%,且呈逐月回落态势。9月份,全国税收收入增速也在加速下滑,同比增速只有2.5%,出现了2003年的首次降低,比上年同期回落了19.3个百分点。财政收入增速与税收收入增速双双严重下滑表明,中国经济也正面临着下滑危机。

  第五,投资与消费信心下降,经济增长下滑。受外部需求下降、国内雪灾、地震等自然灾害的影响,2008年前三个季度经济增长率为9.9%,同比下降2.3个百分点,其中第三季度为9.7%,同比下降3个百分点,为连续第五个季度下降。

  总之,中国经济遭遇到比1997年亚洲金融危机时期更为严峻的形势,10年前的危机仅限于金融领域,而此次金融风暴已影响到实体经济领域;上次危机基本局限于亚洲国家,而这次危机已波及美国、欧洲、日本乃至世界多数国家。因而,对于以欧美为主要出口市场的中国经济,特别是出口型实体经济领域面临的挑战十分严峻。

  财政政策转型:目标选择

  作为最主要的宏观调控手段之一,运用财政手段用来抵御金融风暴冲击成为各国政府关注的重点。面对次贷危机引发的全球性金融风暴,欧美国家均积极运用政府干预手段化解危机。美国出台了7000亿美元救市计划,欧盟宣布实施1300亿欧元的经济振兴计划,德国、英国、日本、韩国等均制订了庞大的支出计划,俄罗斯政府准备拿出5万亿卢布(合 1800亿美元)用于抵御金融危机对俄造成的不利影响。

  作为转型发展中国家,在遭遇外部阻力时,中国采取逆周期财政政策,以维持稳定增长自是首选。虽然调整金融货币政策(降息、放宽贷款、改革汇率、振兴股市等)也是化解外部冲击和改善经济运行环境的必不可少的手段,但其作用力度、针对性和政策效果等方面均有局限性,无法取代财政手段。由于这次全球性金融风暴比10年前的亚洲金融危机冲击力更大,因此,在投资、出口、消费低迷情况下,必须发挥财政积极作用,即财政政策需要从稳健态势转向为更加积极态势,从此前的以防止经济过热和控制通货膨胀为目标转变为以扩大内部需求、维持经济稳健发展和调整经济结构为目标,这与过去十多年来的经济发展态势与财政政策变化轨迹也是相吻合的(见图1)。

  从短期目标看,需要借助于财政政策的转变有效应对外部冲击,增加内部需求,保持一定的增长速度,避免经济硬着陆;从长期目标看,需要通过财政支出方向和结构的调整,优化经济结构,推进经济增长转型,实现持续快速发展。经过多年的稳定高速发展,近年来中国财政收入年均增长率达到30%左右,2007年财政收入达到5万亿元,财政赤字占GDP的比重已从 2000年的2.5%降低到2006年的0.7%,国债占GDP的比重仅有20%左右,这为中国政府实施积极财政政策,扩大财政投资建设与公共支出,抵御外部需求下降,保持经济稳定较快增长提供了可操作空间。在积极财政政策的实施过程中,需要明确财政政策转型的目标和原则要求。

  发挥积极财政政策的拉动作用,但不可过分迷信其功能作为逆周期操作手段,启用积极财政政策的基本作用在于发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆功能:通过向特定的经济领域投资撬动民间投资,刺激该领域的发展;或者通过减让税费、让利、补贴、提高出口退税等措施,减轻某些行业、特定区域的负担;或者通过扩大公共服务开支,如提高行政和事业单位员工工资,增加社会保障支出、科技、教育和文化等方面的支出,扩大有购买力的即期消费能力和提高预期消费倾向。1998~2004年积极的财政政策帮助中国有效地应对了亚洲金融危机的影响,拉动中国经济每年增长1.5~2个百分点。这说明积极财政政策对于培育内需,抵御外部需求不足,稳定增长是有积极意义的。但是,不可过分迷信和过度依赖财政逆周期相机抉择政策对于经济增长的拉动作用。一般而言,相机抉择的财政政策可以起温和的反周期作用,1个百分点的相机抉择的刺激措施可以影响GDP提高约0.1~0.2个百分点,每年2万亿元的刺激措施大约可以拉动约1个百分点的GDP增长率。要让财政政策所具有的自动稳定器自由运作,缓解冲击对经济活动的影响,其调整路径要与长期可持续发展保持一致。

  致力于促进经济结构调整与发展方式转变,避免刻意维持粗放模式下的高增长

  推行财政政策的出发点不单是短期宏观稳定,保持经济总量的持续高增长,还应有长期战略目标,即促进经济结构调整和发展方式转变。因此,应对危机,不是保护软肋,帮助不该生存的企业和行业死而不僵,而是要补充发展短板、重塑核心竞争力,提升和增强经济发展的内生能力。如果主要将财政资金注入高投资、高能耗、高污染的重化工业,虽然可以取得一时的GDP高增长率,但会使中国的低效、缺乏竞争力的畸形经济结构和粗放增长模式继续维持下去甚至严重化。因此,应利用危机契机,加快经济结构优化,将注意力集中到经济发展模式升级上,以从超负荷增长转向快速、协调增长。同时,财政资金支持不能“一刀切”,而应有的放矢,重点倾斜,体现出结构针对性,扶优扶强,突出优胜劣汰的原则,促进科技创新和经济高端化,支持建立自己独立的产业结构,减少对外部经济的依赖。这里特别需要强调应加快发展服务业。由于中国投资生产结构以及增长方式中存在的问题,能够大量吸收就业的服务业发展严重不足。目前,中国服务业占GDP的比重刚刚达到40%,比世界平均水平低20多个百分点,比发达国家低30个百分点以上。因此,转变经济发展模式,加快服务业发展迫在眉睫。这既能极大地增加就业岗位,提高就业者收入水平,也可以为繁荣消费、扩大内需、减少外部依赖奠定坚实基础。

  加大公共服务支出,抑制经济增长与社会发展背离

  在扩大财政支出偏向于维持生产和出口增长的基础上,需要同时加大社会事业领域投入,促进经济社会协调发展。中国政府致力于将经济重点从出口转向国内消费,现在是采取行动的合适时机。如果消费上升,会抵制外部需求减弱对中国经济的影响。而拉动消费的方法之一是完善社会保障体系——如果员工对他们的养老金、医疗和教育福利更有信心,那么他们将愿意提高收入中的支出比例。养老金体系改革速度一直较为缓慢。中国各银行里巨额存款的实际利率为负也压抑了消费增长。如果不以更快的速度进行经济结构调整,那么中国经济增速可能会放慢更多。让国内消费发挥更大的作用是改变经济发展模式的核心内容。多年来,我们一直强调要启动内需,但内需始终不旺,最终消费占GDP的比重甚至还在下滑,储蓄率居高不下,其问题的症结在于居民预防性储蓄预期太高,本来居民收入水平就很低,增长缓慢,还要直面诸多所谓公共服务和社会保障体系改革所带来的从财政向居民家庭和个人转嫁的负担。可见,扩大财政支出,不能仅限于经济建设投资和救助出口产业,尤其需要注意扩大教育、科技和技术创新等方面开支,以强化经济结构升级,增强经济发展后劲;同时,还要大力改善民生福利、增加医疗卫生、退休、失业保障等方面的支出,以消除百姓扩大即期消费的后顾之忧。这方面中国财政改善的空间很大(见图2)。

  利用财政政策转型推进体制机制改革进程,避免计划体制的回归

  应该把通过积极财政政策应对这次大的外部冲击作为中国经济充分调动各种资源、促进经济体制改革、培育新的经济增长点,从而推动中国经济迈上新台阶的重大机遇,加大体制改革的财力支持力度,运用部分财力支持深化改革和“花钱买机制、建机制”,如转变政府职能,推进机构改革,如国税、地税合并,降低行政成本,提高办事效能等。要增强财政政策在应对经济下滑方面的有效性,需要转向更加以规则为基础的政策框架,采取更强有力的财政治理机制。要利用有利时机,抓紧理顺资源价格体系,消除新双轨制,改善资源配置。除推行增值税转型外,还要优化所得税细则,对企业新产品、新工艺、新技术的开发实施优惠税收政策等。要在积极财政政策推行过程中创新资金分配和绩效监督、问责制度,避免造成资金、项目配置方面的行政计划体制回归和国有垄断局面。恰恰相反,需要通过制度创新,扩大民主阳光机制、公平竞争环境。进一步开放银行、保险、医疗、教育、文化、信息等领域的准入限制,降低基础产业和一些准入门槛较高的门槛,以吸引和鼓励民间投资,激发企业活力。

  避免矫枉过正:积极财政要有积极创新

  源于美国次贷危机的全球性金融风暴对世界经济产生了严重的负面冲击,负责任的政府均需努力探索求解之道。笔者认为,依据内外经济环境变化,适时调整财政政策方向,发挥其更加积极的稳定经济增长和持续发展功能是财政作为政府宏观调控手段的必然选择。与10年前的亚洲金融危机相比,中国经济面临的内外环境有了很大变化,需要解决的战略任务既有相同之处也有不同之处。如果说,在十年前的危机面前,中国主要要解决增长速度、规模扩大的问题的话,那么,现在,解决经济结构和发展方式问题则变得更为重要。同时,与过去相比,中国在运用逆周期财政政策方面所具有的回旋余地也更大了。这次中国政府出台的4万亿元启动内需的十大投资计划,2008年第四季度突击安排中央投资1000亿元,2009年的四川灾后重建资金200亿元提前到2008年安排等等,这些坚决果断的救市措施无疑会拉动经济建设和抑制增长下滑势头。但是,应注意发挥这些政策措施在解决中国经济结构扭曲和转变经济发展方式方面的作用,避免矫枉过正。对此,已经有些专家学者指出,大规模的财政经济建设支出,特别是由政府和国有企业主导的投资计划,容易引发一些问题和矛盾,如投资过度或使用不当等等,对此要予以重视。

  为此,笔者建议,在应对危机、重拾积极财政政策取向的背景下,由于当前需要解决的任务和目标与10年前并不完全一致,因而,积极的财政政策作用的方向范围、配置原则、管理使用模式、绩效考核机制等也应该有所不同,应该有大的突破和创新!-

  作者单位:中国社会科学院经济研究所
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