积极稳妥推进新型城镇化建设，既是我国加快推进转变经济发展方式、实现社会主义现代化的重大战略任务，也是当前扭转和稳定经济增长，扩大有效需求的现实选择。金融如何适应新时期城镇化建设的新要求，加大对新型城镇化建设支持力度，助推经济转型和平稳发展，是必须优先思考和解决的重大问题。

　　金融支持新型城镇化发展的着力点

　　“未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化”。改革开放30多年来，快速城镇化成为中国发展的重要标志。2012年，中国城镇化率达到52.57%。但与此同时，伴随长期经济结构性问题的不断累积，我国实体经济发展动力不足问题更为突出。党的十八大开启了改革发展的新起点，新型城镇化作为我国应对“中等收入陷阱”的重要发展战略，中央高层已将其提到新的高度，各地亦纷纷出台举措推进城镇化在我国的新一轮发展。作为拉动内需，并助推实体经济转型发展的重要举措，新型城镇化将是未来相当长时期内（5～10年甚至更久）我国经济社会发展的主导方向。

　　推进我国新型城镇化不断发展，离不开金融的大力支持。更进一步地，新型城镇化发展对我国金融体系的改革与配套支持的要求很高。顺利推进新型城镇化发展，我国金融体系必须进行深刻、整体性地调整，已应对长期二元经济发展格局、金融资源供给失衡和权益性融资市场长期弱势等问题对新型城镇化发展带来的巨大阻力。深刻理解十八大后的新型城镇化发展的内涵和实质，对于把握金融支持的着力点和未来金融体系的改革发展方向意义重大。

　　从我国城镇化多年发展的经验教训和经济发展方式弊病来看，金融支持新型城镇化发展的切入点及重点在于——农村城镇化和城镇现代化的统一。此次的中央文件重点强调了新型城镇化发展中的“加快发展中小城市和县域城镇化”。从城镇化发展的自然规律和经济社会发展经验来看，城镇化问题本质仍然是农民问题，或是“三农问题”，进一步地，也是一个“新农村建设的问题”。目前，“三农”改革、土地制度等改革已经取得了很大进展。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中，“农民集体所有建设用地可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，为有效利用土地资源、提高土地利用效益、实现农业的现代化生产、推动城镇化提供了条件。特别是2006年“新农村建设”提出后，“三农”问题开始注重“工业反哺农业”，改善农村硬件条件、推进城镇化方向发展的趋势更加明显。此次“新型城镇化”的明确提出，实质上是我国农民问题解决之路的重要探索，表明未来“三农”问题在经历“新农村建设”阶段后，正式迈入与“先行先富”的城市的协调发展之路。

　　由此，本文认为，金融支持新型城镇化发展的关键和着力点在于：在原有“新农村建设”金融服务体系建设和完善基础上，将扶持和投资方向进一步向依托当地特色发展的城镇化综合建设倾斜，重点投向有现代化产业发展基础、土地优化配置利用、综合生活配套合理、文教资源建设同步、多种性质金融资源（政策性金融、商业金融）共同参与的新型农村城镇化项目。特别地，有大型工业产业项目拉动、工商业传统相对浓厚、地理区位优势较明显地区（如县郊）的村镇，其金融体系的完善和优化，对当地新型城镇化建设的支持效果将更为明显，并更易形成示范效应。

　　金融支持城镇化的体系建设

　　按照我国金融体系主要构成部门情况划分，不同性质和类型的金融机构在支持城镇化发展，尤其是在推进农村地区优化软硬件发展条件，为农村向城镇发展演进以及培育农村工业产业、积累未来城镇化发展动力方面，发挥了不同的作用。在支持城镇化发展进程中，银行业提供的金融支持力度最大，这其中，又以政策性银行（也即中国农业发展银行）的贡献最大。商业银行由于自身经营发展盈利性特征的强显性，对城镇化发展及农村地区软硬件条件改善的金融服务投入相对较少，但随着商业银行竞争发展格局的日趋激烈，越来越多的涉农业务或县域、乡镇地区业务的开展，客观上提升了商业银行对城镇化发展的支持力度。未来，伴随商业银行产品条线的不断向下布局，其对县域、乡镇乃至农村地区的金融扶持力度，尤其是与城镇化建设直接相关的金融服务投入将越来越多。此外，为推进城镇化建设，以中国农业发展银行、国家开发银行为代表的政策性金融资源，不断探索与商业性金融资源合作、共同支持城镇化建设的新思路、新模式，在调动商业性金融资源投入城镇化建设方面取得了良好效果，并在全国形成了若干典型案例，如河南中鹤的新型农业化与城镇化发展模式。

　　表1详细列示和分析了目前国内涉及支持县域、乡镇、农村地区城镇化建设的金融服务提供情况，不同类型的金融机构、金融市场以及多种形式的金融工具，共同构成了未来支持城镇化发展的金融服务支持网络。

　　金融支持城镇化存在的问题

　　新型城镇化发展，就是最终要形成以中心乡镇为核心的农村区域经济社会系统。这其中，最关键的是要设法把农村区域经济社会建设成自循环的有机系统，使之拥有足够的自愈能力和成长能力，而这一过程的实现，离不开农村金融的发展与支持。目前，我国农村基本上形成了以商业银行、政策性银行和信用合作社为主体的金融体系，其中农村信用合作社的服务最为普遍。与此同时，具有灰色性质的民间借贷也广泛存在。从1999年开始，四大国有商业银行逐步从农村地区撤出，目前已基本取消了县一级分支机构的放款权。中国农业发展银行的主要任务也仅限于承担国家规定的政策性金融业务，并代理财政性支农资金的拨付，并不直接涉及农户。至于唯一面向农户开展业务的农信社，其贷款也呈现出向城市及大型乡镇企业集中的趋势。虽然我国现行的农村金融组织体系仍在不断的探索、改革和发展，但在城镇化过程中，仍存在许多实际问题。

　　金融供需矛盾严重，地域差距过大

　　不言而喻的是，我国农村地区金融供需矛盾长期严重，相应的供给和需求不能有效对接，尤其是民间资金的供需对接更加困难，从而严重削弱了农村金融对城镇化发展进程的支持效率和作用。如前文所述，城镇化必然产生极大的资金需求，需要新建和翻新大量的基础设施，这种建设项目的非盈利性与商业银行的经营目标相悖，二者相互制约，成为阻碍城镇化建设的关键。

　　健全的金融市场包含的货币市场和资本市场，应该能充分发挥配置金融资源的作用，从而为城镇化建设提供源源不断的资金。然而，由于我国目前的金融业市场化程度不高，权益性投融资市场长期无法发展壮大，货币和资本市场间又长期缺乏联动机制等问题，造成金融市场结构效率过低，不利于城镇化建设中各种融资形式配置金融资源效用的充分发挥。

　　我国农村的地域较为广大，各地的经济发展水平相差也较大，而城镇化过程中的金融供需矛盾进一步加大了地域性的差距，无论是从地理结构来看还是从经济的发展程度而言，地域性的差异也是很重要的影响因素。从地理结构看，东部、中部和西部经济发展中的金融体系发育的情况也是呈阶梯状的；从经济发展的程度来看，经济发达地区和欠发达地区以及经济发展介于二者之间的地区，相关金融体系的发展状况也是呈阶梯状的，并且二者在一定程度上有一定的重合和交叉。但每个发展区间之间的差距又过大，增加了城镇化过程中金融体系发展的难度。

　　金融组织机构结构调整未达预期

　　改革开放以来，我国的农村金融机构组织日趋多元化，但各类金融机构的比例结构还是有明显的不完善，这个现状极大地限制了我国金融业的全面发展，不利于形成多架构的金融体系，也不利于不同金融机构组织之间的良性竞争和交叉补充，金融资源的配置效率过低，总体上不能为我国城镇化建设提供优质的金融供给。

　　目前，我国农村金融服务体系概括起来可以分为：商业金融、政策性金融、农村保险、民间金融。主要开展的金融机构有中国农业银行、中国农业发展银行、农村合作银行、农村信用社、农村商业银行、村镇银行、中国邮政储蓄银行、农村资金互助社、贷款公司九类农村金融机构。因此，从体制上来看，我国的农村金融服务体系比较完善，但就具体实践而言，我国的农村金融组织体系还不够健全，农村金融机构提供的金融服务并不能满足农民对金融的需求，农民贷款难的问题并没有得到解决。因此，现阶段我国农村金融体系并不能满足新型城镇化建设的需要。主要体现在以下几点：

　　政策性金融功能缺位。在我国，中国农业发展银行担任着这项政治任务，为我国“三农”发展提供支持。但长期以来，我国的农业政策性银行一直存在很多问题，如运行机制不健全、业务单一、功能缺位等，这些都制约了政策性金融机构作用的发挥。分析其原因，主要包括：一是服务单一，政策性银行主要对粮棉油等农产品的储备、收购、调销等提供融资服务，业务对象范围比较局限，对其他急需信贷支持的农业项目支持力度不够，相对限制了农村经济的发展。二是资金来源单一，政策性银行的主要资金来源是财政拨款，但是资金不能按时到位，且资金拨付有限。此外，也可向中央银行借款，但这会造成筹资成本上升。三是其实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理”的经营政策，必然造成一些农业融资需求得不到满足。

　　四大商业银行逐渐退出农村金融市场。市场化的发展使得资金不断追求较高收益率，这造成1997年以后四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，因此，市场经济的发展导致农村金融一直处于空缺地位。

　　农村信用社有心无力。近年来，农村信用社得到了较快的发展，也得到社会的广泛认可，但由于农村信用社自身条件的限制，总是处于有心无力的状态。主要有如下原因：一是股本总量较少，银行是经营风险的机构，且高负债经营。因此，其经营发展受到资本金制约。二是农村信用法人治理结构不完善、产权不明晰、资产质量差、历史包袱重、信用工具欠缺、结算功能不全，这使得农村信用社在与同业竞争中处于劣势地位，更加大了农信社资金供需的矛盾。

　　邮政储蓄银行的农村金融服务业务受到制约。邮政储蓄银行曾长期只存不贷，只从农村吸收资金，但不放贷款，一直扮演农村资金的“抽水机”角色。中国邮政储蓄银行成立以后，逐步为农村信用联社提供融资，或通过银团贷款的方式将大批资金投入到农村基础建设、农业综合开发和“三农”重点工程等领域。

　　贷款公司营养不足，发育不良。一直以来，非政府信贷组织没有法律地位，贷款公司地位尴尬。在没有法律依据的情况下，贷款公司有些“四不像”：不是正规的金融机构，不能吸收存款，可以赢利，却不是“慈善机构”。无法吸收存款导致后续资金不足，成为制约贷款公司发展的短板。

　　农村保险业功能不健全。在农业保险方面，目前，我国主要有两大保护措施：一是政府的救济，二是农业保险。这两种方式在实践中存在很多问题，如援助力度不足、财政资金使用效率较低等。20世纪90年代后，我国农村保险业进入停滞不前状态，业务量日益萎缩。目前，尽管目前国内成立了几家专业的农业保险公司，但业务覆盖范围窄，公司规模小，难以满足我国新农村建设及支持城镇化发展的需求。

　　民间金融缺乏必要的法律保障。民间金融是一种非正规的、非制度化和非组织化的金融体系，但广泛存在于传统的、固有的经济模式中。近年来，农村民间金融活动十分活跃，规模不断扩大，但随着在城镇化的农村经济发展，经济关系日渐复杂，金融供给和服务选择日益多样化，民间金融虽然能在一定程度上缓解农户的资金问题，但抵抗风险能力相对较弱，基本保障体系不健全，最重要的是必要的法律保障的缺失成为我国农村民间金融的健康发展的羁绊。

　　金融资源配置缺乏有效性，信贷支持不足

　　在我国农村建设的城镇化过程中，金融资源的配置效率不高，缺乏足够的有效性。尤其是城市建设对农村金融资源的“虹吸”现象十分普遍。在城镇，无论是社会发展的总体基本面还是金融体制机制的发展，相对农村地区都已经有了比较符合长期经济发展的路径。我国城镇化进程的开展，主要是为了推动农村地区的经济向现代经济方向发展，特别是金融机构提供足够的资金支持，保证农村的各项经济生活能有健康的发展。但现行的农村金融体系中，金融组织机构虽然种类繁多，但并未真正发挥其对金融资源的配置作用，且农村城镇化过程中的信贷支持严重不足。

　　我国农村金融体制中现行信贷管理机制不畅，与实际发展不协调。长期以来，政府在战略布局和资源分配上强调城市过多，关注农村过少，尤其是农产品短缺问题解决后，发展重点向城市倾斜更加明显。农村资金需求的特点在于户多面广，地域分散，具有明显的广泛性。这就要求金融部门不但网点要多，而且贷款应以信用贷款为主，在机构设置与经营管理上均实行粗放型模式。但随着金融改革的推进，农村金融部门为了提高经营集约化和扁平化程度，制定了减员增效、撤并机构、收缩战线的发展战略，这使农业结构调整中的服务分散化与金融服务集约化成为一对矛盾。农村城镇化的建设，迫切需要加大对农村的资金投入。目前，我国在农村资金投入方面面临的突出矛盾是：农村有需求但力量不足，财政有意愿但财力不足，银行有资金但手段不足，并形成了市场与政府干预双重失灵的局面，导致农村面临严重的“资金饥渴症”。资金的趋利性导致农村资金正通过多种渠道不断外流，严重弱化了县域银行资金“蓄水池”功能，其中，表现最为明显的是基层国有商业银行的贷款权限上收，演变为单纯的吸收存款机构，并将吸收的大量农村资金通过上存流向中心城市和经济发达地区，为能将吸收来的存款真正的用于农村金融的建设和发展。

　　金融生态环境不健康

　　健康的社会生态环境的缺乏，严重制约了农村金融体系的有序发展。其他国家金融业发展的经验表明，行政环境、公民权利和义务及诚信意识等对构建多元化的金融体系具有积极促进作用。但目前我国农村金融环境还不够成熟。一方面，体现在我国农村行政环境与城市相比仍处于半传统、半封闭状态，表现为地方政府思想的保守性、行政方式和方法的落后，这不利于农村金融组织的独立运营，也制约着农村金融市场功能的充分自由发挥。另一方面，我国农民群众的权利和义务意识相对较弱，文化水平、法律知识等相对较低制约着农村群众依法维护自己的合法权利，同时，没有将监督权作为公民享有的权利和义务来对待。此外，农村地区诚信意识相对薄弱，表现为对合同的不了解、不执行，农村金融（尤其是民间借贷）纠纷发生相对频繁，各种私人钱庄、集资甚至高利贷等民间信用发展迅速。这些生态环境中的不稳定、不和谐因素，为在农村城镇化的金融体系的建构和完善带来了诸多不利影响。

　　（作者单位：中国人民大学财政金融学院、中国人民银行抚顺市中心支行）