银监会警示融资平台债券持有风险

　　史进峰；苏梦迪

　　进入2013年，9.3万亿地方政府融资平台贷款的安危仍然是悬在银行头顶的达摩克利斯之剑。

　　3月12日，本报记者独家获悉，银监会已经内部下发了《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(讨论稿)，除重申地方政府融资平台贷款要“控制总量”外，该文还明确提出“隔离风险”的监管思路——要求监管部门和各家银行均要建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度。

　　一位监管人士透露，最引人注目的是，银监会首次明确提出，金融机构应审慎持有融资平台债券，防范融资平台变相融资。

　　讨论稿中，银监会要求各银行应将购买持有融资平台发行债券的审批权限上收至总行，同时“各银行不得为融资平台发行债券提供担保。”

　　“这与年初四部委联合出台的463号文精神是高度一致的。”上述监管人士如是说。

　　所谓463号文，即财政部联合多部委出台的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，该文件对2012年以来愈演愈烈的平台公司借助信托、租赁、保险机构的表外融资行为明令禁止。

　　3月12日，一位江苏监管机构人士告诉记者，463号文出台后，苏南某地区政府融资平台通过信托计划融资成功的只有一单，“被否决掉好几单”。

　　“2013年一方面要关注政府信用与债务扩张风险，另一方面也要关注政府财政增速收缩的风险。”3月10日，中诚信执行副总裁阎衍告诉记者。

　　年初统一制定地方政府融资平台贷款风险监管指导意见，已经成为银监会近几年来的工作重点，其中广为人知的便是旨在实现平台贷款降旧控新的2012年银监发12号文。

　　总量控制双红线：对抗城镇化投资冲动

　　上述讨论稿大抵定下了2013年政府融资平台监管思路——“控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责”，即以政策不变为基调，以降旧控新为重点，以风险缓释为目标。

　　3月7日，银监会主席尚福林透露，目前地方融资平台贷款规模为9.3万亿，两年只增长了2%，总量规模得到了控制。

　　不过，外松内紧，面对换届之年投资扩张冲动的地方政府，银监会平台贷款总量控制任务的压力依旧很大。

　　上述讨论稿，银监会重申平台贷款总量控制的底线不能动，并在2012年12号文的基础上，再次划出两条红线：其一，控制平台贷款总量，各银行在年度信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模，融资平台贷款余额较2011年末不得增加；其二，控制平台贷款占比。各银行应严格控制融资平台贷款占全部人民币贷款的比重，确保该占比不超过本行2012年末的水平，切实防止银行信贷资产在融资平台领域的过度集中。

　　不过，对于玩惯了数字游戏的中国银行业而言，这又像一出掩耳盗铃的剧目。今年1月份以来，中国银行体系信贷冲动再次高涨，“城镇化”战略引发了地方政府新一轮投资冲动。

　　据本报记者调查，目前包括工、农、中、建、国开行在内的五家大型银行近期相继出台了城镇化及配套建设相关的融资支持计划，1-2月份近1.7万亿的新增贷款，相当部分投向了城镇化概念相关的基础建设领域。

　　“无论贷款还是债券融资，各地政府有关城镇化投资计划，背后都是‘类政府融资平台’和‘准政府融资平台’。”一位地方银监局人士分析称，很多此类平台尚未纳入银监会动态监测的平台范围内。

　　各家银行竞相宣称融资平台贷款余额及占比逐年下降的背后，监管机构内部却曾发出多次警示，去年下半年以来，随着基建投资趋向活跃，“少数银行平台贷款不降反升，平台贷款总量控制的压力较大。”

　　一句话，银监会重点监测监管的融资平台名单之外，还有名目繁多的新成立政府融资平台和“类平台”。

　　“平台层级+资产负债率”双差异化管理

　　过去一年，中国县区级地方政府融资平台在资本市场的扩容令人瞩目。

　　阎衍表示，2012年地级市以下发行人占比提升，县级市主体级别较为集中。

　　“2012年以来，共有70个县级市的平台发行过债券，实际融资规模达到1708.5亿元。级别从A+到AA+不等，但主体级别为A+和AA+的县级市分别仅有3个和1个，大部分主要集中在AA。”阎衍说。

　　不过，2013年，对于区县级平台的膨胀，监管机构或采取更为审慎的监管态度：银监会将拿出一套“有保有压”——层级差异化管理+资产负债率差异化管理——的新办法。

　　上述地方银监局人士解释道，该办法简单说，就是要提升省级融资平台(包含大连、宁波、厦门、青岛、深圳等计划单列市平台，下同)保障性住房以及国家重点在建续建项目合理资金需求的支持力度，压缩县区级平台及高资产负债率平台的贷款规模。

　　因此，所谓平台层级差异化管理，也按照省级、市级、县区级平台进行分级区别对待，即各银行应充分考虑融资平台管理水平和偿债能力，新增贷款应主要支持符合条件的省级融资平台和国家重点在建续建项目的合理融资需求；市级平台新增贷款应主要用于支持省会城市设立的平台；对财政收入较低、负债水平较高的非省会城市的地市级平台以及各地区县级平台，应减少贷款发放，加大清收力度。

　　“各银行要确保省级平台贷款占比不低于上年水平，县、区级平台贷款占比不高于上年水平。”上述监管人士补充道。

　　监管新政策背后，恰是部分地级市地方本级一般预算收入增长缓慢，实际可支配财力下降，财政实力对偿债保障有所下降。

　　“城投债发行人资质下移，应关注发行人较为集中的地方政府以及中西部平台公司。”阎衍告诉记者。

　　此外，银监会还将实施平台资产负债率差异化管理，以70%资产负债率红线为界，各银行今后要控制高资产负债率平台的贷款比例，对资产负债率高于70%的平台发放的贷款，在全部平台贷款中占比不得超过35%；对资产负债率高于80%的平台贷款，要逐步压缩，不得新增，确保其在全部平台贷款中占比不得超过15%。

　　酝酿9.3万亿平台贷层级差异化管理 银监会警示融资平台债券持有风险

　　正如前文所述，2012年，在平台贷款严格控制新增的大背景下，地方政府融资平台包括城投债、基建信托、租赁、保险投资计划等在内表外融资方式大大扩容。

　　从2012年二季度监管工作会议开始，银监会便多次强调，一是要严厉打击违法政策以各种名目“绕道”进入平台的贷款，要求必须加以清收；二是，要全方位掌握平台通过债券、信托等途径融资的情况，科学预测其偿债能力，防止过度授信和多头授信。

　　此番讨论稿再度明确要建立全口径融资平台负债统计制度，讨论稿提出，监管部门和各银行均要建立包括银行贷款、企业债券、中票短融、信托计划、理财产品等方式在内的全口径融资平台负债统计制度。

　　“在此基础上，各家银行要统筹考虑融资平台总负债规模与其偿债能力的匹配程度，加强对融资平台的全面风险管理。”讨论稿称。

　　而对于近几年，平台公司频频通过发行中票、短融、企业债“以债替贷”的方式，此番银监会更加明确要求各银行将购买持有融资平台发行债券的审批权限上收至总行，并参照新增融资平台贷款条件制度相应的融资平台债券管理制度，实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批。

　　阎衍介绍，目前，平台公司发行中票替代银行贷款，发行短融解决短期流动性，发行企业债配合地方稳增长的大项目融资，“借新还旧”较多，融资渠道较为通畅。

　　“大部分城投债为银行业金融机构持有，特别是部分城投债由于市场认可度不高，导致承销银行被动持券，这使得平台风险仍大量留在银行体系内，并未得到有效分散，银行的实际风险敞口上升。”在银监会人士看来，这恰是风险所在。

　　据中诚信测算，城投债规模只占地方政府融资平台债务规模的7%左右，除了表外融资大受限制外，银监会还强调防范融资平台变相融资。

　　文件规定，应继续严格执行“名单制”管理制度，各银行不得对未纳入“名单制”管理的经济实体(含2013年内新设融资平台)发放任何形式的，由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款。

　　这一点延续了463号文对于平台违规担保、违规注资等命令。

　　六大新增六大投放

　　“各地换届后会有一些新的发展思路和举措，在地方新增财力有限的情况下，筹资压力可能会传导到银行，原有地方债务的偿还意愿可能减弱。”上述地方银监局人士如是表达了他的担忧。

　　对于偿付高峰期的到来，银监会重申要制定到期贷款还款方案——对于今年到期的融资平台贷款，各银行要与融资平台、地方政府制定详细的还款方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源，并于今年4月15日前上报各银监局和各银行总行。

　　同时，总量控制红线背后，银监会也拟定了严控新增的六大条件，包括不存在将公益性资产和不符合规定的储备土地作为资本注入的现象；借款人为企业法人的，其偿债资金来源中不包括储备土地预期出让收入，且未按照政府授权承担土地储备只能和进行土地储备融资；现金流全覆盖；抵押担保符合现行规定等等。

　　“基本为463号文的细化。”上述地方监管人士就此讨论稿如是点评。

　　在贷款投向上，也主要为六大方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；三是列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；四是公租房、廉租房、棚户区改造的保障性住房建设项目；五是农发行支持且符合中央政策的农田水利类项目；六则是工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目。

　　其中最值得关注的是，经济适用房已不再属于保障性住房建设项目融资支持方向。