下一轮全面经济改革的行动框架应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为突破口，推动以“四大重点”为主要内容的改革

　　中国经济改革的行动框架

　　国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长 夏 斌

　　对改革突破口的进一步认识

　　仔细考察当前各种经济问题与矛盾背后的脉络，我们不难看出，它们之间存在因果循环和盘根错节的关系。最根本的原因是制度设计不当，如政府管制、金融改革滞后、要素价格不顺等，由此导致渐进转轨中市场边界划分不清。试图通过寻找某个单一的突破口，来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构矛盾以及背后的制度问题，恐怕是不现实的。可以说，突破口只是相对的，而不是唯一的。

　　寻找突破口和抓手，不同于寻找改革的核心问题、关键环节。譬如，中国经济体制改革的核心问题，是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象，体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手，直指高度抽象的核心主题，既不好操作，又不具改革效率。多年来，政府不恰当的行政管制，作为核心问题，几乎涉及国务院每个经济部门（国务院“新非公36条”内容就是最好的说明）。此时若由不明实务操作的若干学者去反复调研，即使不闭门造车，恐怕也是拿不出解决全部问题的理想方案。但奢望由某些政府管理部门反省自己，主动取消相应的行政管制条款、交出自己的权力，无异于与虎谋皮，同样是不可能的——多年的改革滞后已对此给出了明确的答案。因此，未来的改革必须从眼前若干个具体问题入手，由此推动生成改革的内在逻辑与动力，倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近问题的关键环节，最终解决核心问题。

　　寻找突破口的更大意义，在于寻找推动全面、彻底改革的抓手和切入点，寻找最终能撕破束缚市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”，就是通过打开一个制度口子，或者是通过改变一两个涉及抓手问题的制度，推动该制度的变化并传导到其他制度，从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。由此，才能使未来的改革做到“开弓没有回头箭”，只能步步推进，难以往后退缩；才能顺藤摸瓜，缩小政府权力，扩展市场力量。最后，找到市场与政府的合理边界，形成经济合理增长的内在动力。

　　根据上述认识，下一轮全面经济改革的行动框架应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为突破口，推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。以下笔者将分别对这一改革的逻辑反应与过程作一简述（见图）。

　　缩小收入差距改革

　　在全国城乡，应尽快出台酝酿多年的以“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。方案必须要有具体量化的数据或比例目标。鉴于该方案此前多年议而不决，不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至扯皮，以免贻误整个改革进程。方案应包括以下内容：第一，扶弱济贫，落实“提低、控高、扩中”，逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等；第二，明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标；第三，制定逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革，实实在在地逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会引起国家财政入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制改革，制定中长期改革预算。与此同时，为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，也要倒逼金融部门结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。

　　在农村，要想真正提高农民的收入，重点是进一步依法改革征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前，城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革，就是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的基础上，真正落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地通过出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。通过征地制度改革，财政可在契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度（为打击投机炒房，可设高额的房产交易税），增加一些财政收入。需要提前引起警觉的是，今后若土地长期增值收益真正回归农民后，中国经济马上会暴露更为突出的问题。一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。据有关机构统计，2012年1月至11月一线城市土地出让金已急速下降为1661亿元，比2011年同期下降41.5%。而2010年全国城市建设支出、保障房支出两项，占土地出让收益（土地出让金扣除土地交易成本等各项支出后）的65.5%。而且，目前全国城市基础设施建设资金来源中，土地出让金才仅占20%，绝大部分资金是通过土地抵押从银行融资（2011年高达4.8万亿元）。因此，土地出让金的骤然减少，将大幅度减少城市建设资金。二是按目前国家有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”八项支出。因此，土地出让金的骤然减少，不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等工作，绝大多数的地方财政将难以为继，最终必然要求中央进行大规模的财税体制改革。面临财政资金外的“大窟窿”，中央必须制定中长期的改革预算，从根本上解决国家财政入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境将倒逼中央加快推进以提高国企分红比例和出售国企股权为内容的“国退民进”改革。

　　要素价格改革

　　过去若干年，中国经济之所以形成投资、出口为主导的经济发展模式，除了居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣等因素外，融资成本低、环境资源成本低也是重要的供给因素。因此，未来的改革逻辑，除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外，还必须同时从供给方面加快改革。这要求有关部门在兼顾国家金融安全（相对的）和短期经济稳定的同时，尽快启动利率、汇率改革，加快水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革步伐。

　　制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内，基本实现利率的市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理的浮动汇率。利率市场化改革后，银行存贷利差必然会缩小，导致竞争加剧。为预防银行出现破产而引起的社会不稳，存款保险制度有望加快出台。建立存款保险制度，可消除监管部门长期以来因怕出风险而采取的“保姆式”监管、限制民间资金入股金融机构的各种行政限制，鼓励发展民间中小金融机构。同时，利率市场化改革后，利率由负转正，一方面可增加居民收入，促进消费；另一方面会出现体现社会资金供求的市场信号，正向激励企业和政府抑制高耗能、低效益的重复建设，引导资源合理配置。利率及汇率市场化改革后，金融产品创新将更为活跃，在促进银行特别是国有大银行去寻找和扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业的同时，混业交叉产品会明显增多，这又将迫使“一行三会”监管部门抓紧提出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革，还有利于中央银行选择更为有效灵活的间接调控方式，从而有利于抑制外汇储备的快速增长，相应加快资本管制的放开，进而加快人民币国际化进程，推动中国整体经济的对外开放水平。

　　制定水、电、气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年内，各类资源要素市场的改革，必然会使一部分国有企业亏损，从而倒逼企业改革，引入民间股份实施重组改造，减轻国家补贴与财政包袱；会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力，放宽管制，便于民间资金的投入；会抑制过去那种不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习；会进一步逼着企业与地方政府去寻找服务经济的发展机会，从而提高全要素生产率，最终实现以市场为导向的产业和区域结构调整。

　　倒逼推动“四大重点”改革

　　综上所述，只要是坚持改革方向不动摇，缩小收入差距和要素价格这“两大核心”的改革，必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”这四项重点改革。

　　土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的一项改革，也是开拓中国未来巨大消费市场空间的一个历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规，平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。土地征地制度的改革，最大的阻力来自于各级地方政府。因此，在理顺中央与地方政府财力和事权关系上，必须有相应配套的财税改革。同时，伴随这项改革的推行，全国农民将新增千万亿元的收入。面对收入增加的农民及进城变成市民的农民工，政府有关部门应配合社会保障体系改革和财税改革，对其住房、医疗、养老、教育等制度安排与内容标准，提前予以研究，准备政策预案。

　　社会保障改革。这项改革既是解决国民后顾之忧、扩大国内消费、纠正国内经济结构扭曲的一项重大改革，又是追求共同富裕、实现中国梦的一项巨大的历史工程。这项改革的重点在于：配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口增长趋势，在兼顾国家长短期财力的前提下，缩小城乡社会保障差距，提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平，并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”的五套养老制度，建立多层次社保体系，确立养老资金长期安全有效运用制度。要制定出一套数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。

　　财税体制改革。收入分配改革，土地征地制度改革，社会保障改革，最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。此时如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。因为整个国家现存的经济制度是由各项经济制度所构成的一个完整体系。在这个体系中，财税制度处于最基础的地位。可以说，财税体制改革是下一轮改革中最难啃的“骨头”之一。为此，政府要有充分的思想准备，要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取“积极财政政策”之时，尽早组织力量，认真研究1994年“分税制”以来的经验与教训，结合上述各项重大改革和尚未“修成正果”的房地产调控制度改革，认认真真地去重新思考中央与地方政府的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案，并在上述各项改革的动态过程中及时修正方案。

　　“国退民进”改革。在实施经济结构战略性调整的历史时期，寻找国企改革方向的重点，从微观层面说，应放在提升企业的竞争力和效益上。从宏观层面说，应配合国家急迫的经济结构转型以及社会保障和财税体制改革，对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。对超过最低比例要求的股权，坚决地、尽快地实施有计划的、逐步地退出行动。同时，在国际经济格局风云多变的大变化中，对影响国民经济运行的一些过去不被重视或被忽视的、缺乏控制力和影响力的重要行业和关键领域，不是退出，而是恰恰相反，要进一步加大国有资本投资，以真正实现国有企业“有进有退”的国家战略布局与调整。

　　为此，未来的国企改革，除微观层面的改革之外，在宏观层面，要做好四项工作。第一，要认真研究清楚，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些？相对控股最低比例的要求到底是多少？在此基础上配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求，提出“有进有退”的股权调整中长期计划。第二，国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股（控股权益高达3.3万亿元）的局面。第三，在推动国有资本向重点行业、关键领域集中以及向主业集中的过程中（不应强调向优势企业集中），除了要处理好国有企业进入房地产市场等非主业领域外，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业（这里仅指中央金融企业）所持有的约2070亿元的资本及权益。第四，对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

　　尽管当前中国经济结构转型的任务相当艰巨，但同时我们也应看到，30多年改革开放中政府长期积累的巨额资本财富（还不包括3.3万亿美元的外汇储备），也给中国经济结构的转型提供了相当充裕的物质基础。

　　概括以上改革“路线图”，由缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手，推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之际。由此产生的中央与地方财力和事权的重新改革将不得不摆上重要的日程，进而要求财税体制必须有一个系统的反思与改革。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。而当要彻底改革财税制度之时，恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期，财政收入在明显减少。迫不得已，只能通过“国退民进”、“还富于民”，彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。可以想象，相比于初期展开的“两大核心”改革，“四大重点”的突破才是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。具体说，在农村，重点是土地征地制度改革；在城市，重点是社会保障制度改革；在国家经济制度层面，重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。但是通过还富于民，可逐步实现共同富裕的“中国梦”；通过还富于民，可以理顺市场经济运行机制。当然也可以预料，“四大重点”的改革，将牵动各级政府与国民、各个领域与各个阶层，涉及方方面面利益的调整，情况相当复杂，也是最难解决的。因此，更需要决策者及早运筹帷幄、统筹安排。

　　改革的原则、时间与组织

　　一切改革应着眼于形成市场机制、推动机制转化动力的自动生成。上个世纪的改革经验已证明，一浪掀一浪的改革，并不都是由政府事先设计的，而只是通过“承包制”和“价格双轨”的政府放权改革，鼓励和尊重群众的创造精神，刺激和推动了一个又一个领域的改革。因此，作为这一轮改革的指导原则，应是在寻找到当前中国各种经济问题之间的逻辑始点和真正动因后，敢于啃“硬骨头”，“攻其一点，不及其余”。对改革过程中暴露的新问题、新矛盾，不回避，而应积极面对，顺藤摸瓜，展开讨论，尊重群众的创新。

　　改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革，意味着国民经济运行的市场信号将发生一连串的变化，会对当期经济的稳定带来一定的影响甚至是冲击，加上全球经济复苏可能要拖至2015年左右这一不利外部因素，中国改革会面临许多新的不确定性。对此，我们一定要坚定改革决心，同时又要讲究改革策略，研究当期经济的承受能力，把握好改革的力度和速度。

　　其他相对独立领域的改革同样重要，需要同步进行。以上鉴于中国经济问题逻辑分析的需要，笔者舍去了对科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管（涉及食品、药品等行政管理改革）、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的讨论。但是，舍而不提并不意味着不重要。这些领域的改革，同样影响全局，同样时不待人。它们有的属于日常的行政工作，有的已被耽误，需要抓紧完成。有的同样需要专项规划，需要与总体改革方案相衔接，有时间表。总之，面临千头万绪的问题，政府需要学会“弹钢琴”。

　　改革既要有先后次序、轻重缓急之分，又要有时限要求。由于各项改革内容在整个市场机制运行链条中处于不同的环节，客观上决定了整个改革自然会有先后顺序和轻重缓急。当政府决心真正启动缩小收入差距和要素价格改革后，市场本身必然会产生其他一系列的改革需求，这是现在完全可以预料到的。因此改革决策要视同“下围棋”，要有大局观和前瞻性，要提前“做眼”。在紧紧咬住“两大核心”改革的同时，启动和部署其他方面的改革，以便于在动态中把握其他改革与“两大核心”改革之间的衔接，并择机推出其他的改革方案。

　　同时，改革必须有时间表，有具体的量化指标要求，不能允许政府部门间无时限地“协调、磋商”下去。

　　统一的时间表制定后，具体的执行操作可根据不同的改革内容，分别确定不同的时间目标。但是原则上应在未来的3～5年内，健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。

　　讲究改革的总体性、协调性和系统性。要设立直接能向中央、国务院负责的跨部门改革小组。这是基于当前中国行政管理体制现状的必需。这个小组要有一定的权威性，能够直接获取“顶层设计”所需的各部门材料，能有效协调各部门的矛盾。

　　改革的最后成功取决于决策者的战略勇气和历史责任担当。当前的中国经济态势表明，不改革，肯定没出路。改革的复杂性和深层次性同时表明，只要是动“真格的”改革，任务将会相当的艰巨。只要坚定不移地去推进“两大核心”的改革，最终必然会引起“四大重点”改革的强烈需求。在未来的改革中，既要防止不顾国情、不顾生产率发展状况，把“胃口”吊得过高、片面追求高福利的倾向，又要面对在土地制度、国退民进两大改革中必然会遇到的意识形态与政治上的争论压力。因此，能否真正坚定不移地将这一轮经济改革进行到底，除了策略上的把握之外，战略勇气和中国复兴这一历史责任的担当，具有决定性的意义。