中央“一号文件”释放中国农业改革信号

周子勋 | 2013-02-16 10:26 278

中共中央、国务院日前正式发布今年的中央一号文件——《关于加快发展现代农业,进一步增强农村发展活力的若干意见》,强调把解决好农业问题作为重中之重,把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径;统筹协调,促进工业、信息、城镇、农业现代化同步发展,强化现代农业基础支撑,推进新农村建设。从一号文件传达的内容来看,意味着中国农业体制将迎来34年来的首次重大调整。从已披露的信息看,有两个命题破题直接关乎中国农村经营体制改革的命脉。

  中共中央、国务院日前正式发布今年的中央一号文件——《关于加快发展现代农业,进一步增强农村发展活力的若干意见》,强调把解决好农业问题作为重中之重,把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径;统筹协调,促进工业、信息、城镇、农业现代化同步发展,强化现代农业基础支撑,推进新农村建设。文件以14个字概括了2013年农业农村的工作目标:“保供增收惠民生、改革创新添活力”。

  综观一号文件的要求,涵盖农产品供给保障机制、农业支持保护制度、农业生产经营体制、农业社会化服务新机制、农村集体产权制度、农村公共服务等等方面,从农民关切到社会热点,文件一一回应。《意见》提出,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。《意见》首次明确“家庭农场”概念,并提出要对专业大户、龙头企业予以政策扶持。《意见》提出,探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度,将对工商企业进行有区别的监管,避免工商企业挤占农民就业空间,带来非粮化、非农化等问题。《意见》还提出,要全面开展农村土地确权登记颁证工作,这也为中国农村政策的下一步走向埋下伏笔,为将来的土地流转、农户土地承包经营权的保护以及新型农业主体的培育创造条件。

  从一号文件传达的内容来看,意味着中国农业体制将迎来34年来的首次重大调整。34年前的1978年,中国农村以安徽凤阳小岗村为源头,兴起了以家庭联产承包责任制为核心的一系列改革,在保留集体经济必要的统一经营的同时,将土地和生产资料承包给农户。这场改革不仅奠定了当时中国农村集体经济的基础,更掀开了中国改革开放的新篇章,在中国的现代化进程中留下了浓墨重彩的一笔。不过,随着中国经济的发展,在新的形势下,现行的家庭联产承包制已呈现出许多问题。一方面,由于大量青壮年劳动力进城务工,农村的空心化严重,长期从事农业生产的劳动力呈现老龄化、低龄化特征,农业的基础设施落后,耕地利用率下降。另一方面,农业劳动力的缺乏,自然会引起农业生产组织方式的转变,需要从经营体制上进行变革。这或者正是“一号文件”所做重要调整的应有之义。

  中央第十个“一号文件”透露出了中国政府下一步农村工作的思路,即将在家庭联产承包责任制的基础上,对农村经营体制进行进一步改革,更加注重组织化生产。目前来看,中国的国土和人口结构决定了农业不可能走欧美的大规模生产路线,日韩以及中国台湾地区的小农经营模式才是中国农业可行的出路,这些国家和地区的农业发展主要依靠发达的合作组织,为农业、农民提供金融、市场、咨询、科技等公共服务,这也是中国政府推行农村经营体制改革的着力点。

  从已披露的信息看,有两个命题破题直接关乎中国农村经营体制改革的命脉。首先,“谁来种地”成为当前最迫切的问题。从“一号文件”来看,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,而对于商业资本进入农业领域的态度有抑有扬、有保有压:一方面,要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度;另一方面,要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。从一定程度上说,工商企业应该主要进入技术、加工、流通等环节,为农民提供社会化服务。

  其次,农村土地改革如何破题。众所周知,中国的土地制度长期不明晰已造成一些矛盾更加复杂化。这个问题不仅涉及农民权益保护问题,还涉及到中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。进一步分析,从经济上看,让土地流转起来,增加农民收入,是培育中国农民消费市场的问题。从政治上看,解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏,直接涉及政权的稳定。农民征地问题是近几年群体事件高发、上访人数最多的突出领域,已成为城乡经济、社会矛盾的焦点。所以,新型城镇化需要从土地改革打开空间。事实上,结合十八大报告所提出的“推动城镇化与农业现代化相互协调”来看,这可能意味着,有关土地流转的改革,将综合考虑农村人口转移及农业生产规模化等约束条件,稳妥、有序地推进。

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