《财经国家周刊》记者 刘明霞

　　463号文的出台，势必规范地方融资平台的行为，降低地方政府债务风险。但政策背后的博弈和争论，将会始终持续

　　“我们已经不接地方融资平台的项目了。”某信托公司信托经理对《财经国家周刊》记者说，“最近我们开内部会议的时候，领导已经把这个政策列为2013年影响项目的因素。”

　　上述信托经理所说的“这个政策”，正是2012年最后一天，由财政部、发改委、央行和银监会四部门联合下发的通知《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，即业内所称的——463号文。

　　这是继2010年中央发布对地方融资平台清理的文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，即“19号文”之后，又一个对于平台收紧的重磅政策。

　　而463号文的约束性条件更为明确，列明了须收紧的地方政府融资项目的条件，以及必须禁止的违规、违法融资具体行为，尤其对于“影子银行”，出台了更为严格和有针对性的监管措施。

　　463号文的出台，势必在一定程度上，规范地方融资平台的行为，降低风险。但是过于“一刀切”的政策，也给平台公司带来无奈。在现行的财政体制之下，财政部门与地方政府、投融资公司的不同角色界定，决定了双方的博弈和见解之争，还将持续。

　　BT限行

　　2010年银根收紧并清理地方融资平台以来，对于平台的银行借贷得到了严格控制，地方政府债务流动性出现问题。

　　随着2012年整体宏观经济遇到“寒流”，地方投资拉动经济增长的渴望被再次燃起，平台面临的监管环境开始有所放松，并且传统的银行信贷融资渠道得到拓展，银行通过理财、信托等手段，把存款人变成投资人，造成银行资金的体外循环，这也正是去年以来业内人士多次呼吁需要警惕的“影子银行”。

　　上述操作实为地方政府向民间和社会集资，属政府债务，却以金融业务的形式展现，且操作大多游离在监管之外。财政部科研所金融研究室主任赵全厚对《财经国家周刊》记者表示，目前此类操作正值高峰期，其中蕴含的巨大风险成为这次发文的主要原因。

　　463号文中最引人注意的是限制了地方政府以回购方式举借政府性债务行为（BT）：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。

　　BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。作为新型的融资手段，BT模式一经推出，受到了各地地方政府和平台的追捧。

　　BT模式是BOT（Build-Operate-Transfer，译为建设－经营－移交）模式的一种变换形式，少了一个“经营”环节。其特点在于，一旦签了合约，就要计算到地方政府的债务中。完全按照工程建设周期而来，一般基建项目都是三到五年。所以集中签署BT极容易造成债务偿债高峰，从而引发现金流断裂的风险。

　　BOT则可能会运作十几年以后由政府回收，平缓债务高峰。“限制BT模式就是限制地方政府新增债务。”赵全厚说。

　　需要注意的是，463号文也留下一道口子：对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，可在合理规范下使用BT模式。 “这表明融资项目的政策性将更强。”赵全厚表示。新规想借此引导地方政府按照中央政府的意图，去需要的地方，比如保障房建设。

　　落实中的博弈

　　上有政策，下有对策。荣邦瑞明投资管理有限公司董事长李伟告诉《财经国家周刊》记者，现在不少平台公司若不愿意降低发展速度，就开始琢磨新的金融产品创新，新规实际上是对更多的金融创新起到了倒逼的作用。

　　某省级平台公司内部人士向《财经国家周刊》记者介绍，现在很多地方通过债务的重新安排进行化解。比如借某家银行的钱今年要到期了，通过与银行协商，将债务延期，这样今年不但不用还了，还有了现金流。包括一些平台公司出现危机的时候也会采取同样的手法。

　　地方政府的另一个办法，就是摆脱“地方融资平台”名单，彻底远离政府融资平台的“游戏规则”。

　　目前来讲，对于地方融资平台的认定是银监会名单制管理，一季更新一次。 这个名单越来越不好统计，地方政府在与监管部门的博弈中吸取“经验”，如实上报平台的情况变少。

　　有的地方政策通过平台贷转普通贷的方式，将投融资平台撤出监管范围。根据银行介绍，地方融资平台贷款转成普通商业贷款有三步：一是“全覆盖”，即借款人现金流要全覆盖到所有的债权银行；二是“定性一致”，即各债权银行均同意其整改为一般公司类贷款；最后是“三方签字”，即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与地方政府相关部门达成一致，并通过地方政府相关部门、融资平台及债权银行三方签字进行确认。上述三步完成后，融资平台便金蝉脱壳，逃离名单管理。

　　还有地方政府会不断成立新的投融资公司，更新速度让监管方无法及时获得信息。解决上述问题的办法，是将平台进行清楚划分，部分平台彻底市场化。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁表示，未来的监管方向，应该把平台分成两部分。

　　一部分是政府百分之百出资的平台，依靠政府发债或者靠银行政策性贷款，定位在收益性较低、公益性较高的领域。这部分应该是政府的职能所在。

　　另外一部分是从事收益性较高、公益性较低项目的平台，则应该改成股份制公司，走市场化路子。

　　“财政完全出资的平台，未来解决之道就是应该通过政府认证，进行挂牌，然后列入预算单位。我国规定凡是接受政府经常性补贴的单位，肯定是预算单位，现在的问题是，平台公司迄今为止还没有开始认定。”赵全厚说。

　　政策质疑

　　新规发布不足月，已有一些来自专家和业界的质疑和抱怨之声。

　　赵全厚认为，463号文对BT模式给予了严格限制，是为了整治缺乏监管的地方融资现状，但这种一刀切的限制可能也会把一些正常项目卡住。

　　荣邦瑞明投资管理有限公司董事长李伟做过十几年的地方政府投融资咨询工作，他认为463号文目的是降低城市融资风险。出发点是对的，但是做法上似有问题。

　　他指出，国内平台贷很多贷款，投资的基础设施项目都属长期，长达5至10年。这些项目如果通过短期贷款融资，就需要借新还旧来滚动还款。按照最初设计，几年期的滚动贷款滚动十几年把债务消化，是很轻松的。但是现在的政策，直接斩断了这样的正常模式。

　　“出台想法是为了防范风险，却用了一个非常简单的方式。”李伟说。

　　对此，某接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者分析，他们有更为全面的考虑。“如果不一刀切，比如限制了东部，东部就有办法从西部设置公司。资金市场24小时全球流动，各级政府都想多拿到钱，没法不一刀切。” 事实上，投融资机构、地方政府与财政部门之间的见解之争由来已久。前者是借钱者和花钱者；而后者在中国现行的决策机制下，则往往成为最终还款人，或者是债务的最终买单者。

　　在财政部门看来，对于市场监管趋严的诸多纷争，也多由角色不同所致。 前述接近财政部的内部人士对《财经国家周刊》记者讲述了一个地方政府的实际案例。

　　曾有一个很发达的地级市准备修一条环线路，资金来自于向国有大型银行贷款，当时该市住建局局长向市长打了包票，说不用财政一分钱，准备建成以后通过收费的方式运营并还款。这得到市长的支持，国家发改委批准立项。 但是2008年第一笔6.4亿的到期账目就还不上了。究其原因是劳动力与建材价格快速上涨，立项和借款时没有考虑到这点，道路收费只能弥补公司的管理运作费用，还债根本不够。这笔借款最后的解决办法是从人民银行同期拆借了6.4亿的票据填上空子，第二年进入预算由财政还钱。

　　“财政部本来就是一个管钱的综合部门，借钱的规则就是应该由还钱的部门来制定，如果由借钱的部门来制定借钱的规则，风险将会无法控制。”该接近财政部的内部人士说。