在担任江苏银监局局长时，周忠明曾于2005年对江苏全省的民间融资开展调研。当时，他撰文指出，(民间融资)是市场经济条件下融资活动的必然产物，具有一定的客观性，单纯的打击和限制不能阻挡它的存在。所以，对待民间融资正确的态度应该是准确把握融资目的，有效监测融资行为，引导和规范正常的融资，限制投机性融资，坚决打击非法融资和连环欺诈。
   
    近日，央行研究局副局长刘萍透露,由央行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办。这意味着民间借贷“阳光化”指日可待。

    11月23日，就如何正确认识民间融资，以及《放贷人条例》在制度设计时应重点考虑哪些问题，本报记者专访了周忠明。

    民间融资不可或缺

    《21世纪》：2006年，在《市场视角下的民间融资：客观存在与规范发展》一文中，您呼吁引导和规范正常的民间融资行为，依据有哪些？

    周忠明：总体而言，民间融资利大于弊，它广泛存在于社会生活方方面面，说明有它的理由。2005年，我们在江苏全省搞了民间融资调查。调研结果看，确实要对民间借贷有新的认识。

    第一，从法律基础看，民间融资并不违法，甚至说有一些利息比较高，被一般人称为高利贷的民间融资，法律上并没有禁止性条款。此前，唯一影响民间融资的法律法规是，1995年人民银行颁布的《贷款通则》。通则规定，办理贷款业务必须经过人民银行批准。

    而银监法和新的人民银行法颁布以后，原来贷款通则中的相关条款不应再发挥限制性作用，而应适用合同法和民法两个高位法。

    第二，从理论基础看，我们调研时发现民间融资存在是有理论根据的，首先民间融资可以更好的解决借贷市场中存在的信息不对称、交易成本过高和道德风险问题，甚至比正规金融解决这些问题的效率还要高，成本更低。

    《21世纪》：为什么得出这样的结论？

    周忠明：原因有几个方面，第一，民间借贷是一种关系型信贷，放贷人与借款人之间往往是比较熟悉的，有一种比其他人更加紧密的社会联系。这就使放贷人在放款时，信息对称更加充分。所以，民间融资比正规金融有着更加有利的信息优势。

    第二，民间融资在放款时不需要复杂的风险识别和审批手续。基于信息比较透明，而且往往是个人或者是一个很小的机构在放贷款，交易成本比较低，效率比较高。

    第三，由于民间融资包含的社会关系形成一种约束，借款人违约的道德风险较小。而且因为相邻乡里的关系，也会减少监督成本。理论上说，民间融资也是一种比较可行的借贷方式。

    《21世纪》：如何认识民间融资与正规金融之间的关系？

    周忠明：这是民间融资的第二个理论基础。正规金融永远不可能覆盖社会各方面，市场终归存在一些空白点。正规金融受到信息不对称，交易成本等因素制约，表现为在运行时，受到网点、市场的产品和业务覆盖能力，以及自身管理能力的限制，不可能覆盖到所有市场。那么，民间借贷必然是一个有效的补充形式，市场需要在正规金融之外有一个抵补性的融资服务。

    过去我们总是说，通过发展正规金融来取代民间金融，这种认识是错误的，永远不可能。但有一部分市场，双方可能存在交叉，可以相互取代；而存在一些竞争，对正规金融也起到提高和促进的作用。但民间融资的大部分市场，正规金融不能取代。否则，正规金融的成本就会过高，可能产生大量坏账，面临的道德风险很大，反而降低其效率。

    民间借贷属于投资行为

    《21世纪》：除市场细分外，民间融资与正规金融还存在哪些区别？

    周忠明：这是第三个理论基础，民间借贷并不属于我们通常意义上的金融领域，它属于企业和个人的投资行为，因此不需要用审慎性的监管原则来约束。

    这是一个非常重要的区别。我们过去有一个错误认识，即贷款就是金融。实际上，吸收存款发放贷款，或者说接受投资人委托进行理财和投资，这才是金融。而民间融资是拿自己的钱进行投资，放贷是一种投资行为，只是这种回报要根据期限、利率来决定，与通常的企业投资，存在一定区别。

    我们界定的民间融资属于企业和个人的投资行为，而不是融通资金的中介行为，不属于审慎性金融监管的范畴，不需要一个审慎性监管机构对其进行监督，只需要在现有法律关系内，通过法律框架对它进行约束就行了。

    《21世纪》：这是否意味着两者的负面影响也不同？

    周忠明：理论上，金融部门的负外部性很强，一旦有负作用，对外界的影响很大。因为中介代理作用的特性，金融机构在运行时，吸收公众存款，接受投资者委托，部分成本不是由机构自身私人承担，而是社会承担。而如果是规范的、以自有资金放贷的民间融资行为，负外部性并不大，只要对它有合理约束，其成本由其自己承担。

    这就是所谓的预算软预算和硬约束的理论。正规存款类金融机构，或中介融资机构，是一种预算软约束。而放贷人自己投资是预算硬约束，预算是由投资人自己来承担成本和风险，对社会的危害就会减少。

    所以在制度设计时，一定要让放贷人自己来承担自己的风险，只要做到这点，就能减少他的危害。所以，限制负外部性的重点是高利贷、追债等环节。

    防止放贷人转移风险成本

    《21世纪》：在限制民间借贷的负外部性方面，《放贷人条例》需要考虑哪些方面？

    周忠明：在具体的制度设计层面，我建议有几个制度要充分考虑。第一，要明确规定，放贷人必须利用自有资金放贷，不能让民间借贷变成中介融资；防止放贷人吸收存款，把风险成本转移到社会上，变成由存款人、老百姓来承担。

    第二，充分保护债权人利益。民法和合同法已有一些条款对债权人进行保护，但如果能有专门化的细则，保护放贷人利益，将有助于鼓励合法放贷人进入这个领域。

    第三，保护债务人(借款人)的利益。具体而言，首先是利率水平，利率本身是市场定价行为，按照目前法律规定，并没有否认高利贷行为，只是说法律不保护4倍以上利息。当然对于高利贷，它有可能产生社会的负作用，所以要对它限制。但限制到什么程度，大家可以商量，是完全禁止，还是说像原来一样不受法律保护，需要作出相应的制度设计。

    其次，在追债方面，一旦发生借款人违约，追债手段有可能引发社会问题，比如放贷人通过黑社会或暴力行为，那就需要出台一些规定来规范追债行为，既要保护债权人合法的追债，又要防止向恶性社会事件转化。

    再次，因为我国没有个人破产制度。这种情况下，借款人的无限责任也要有一个合理范围。尽管借款人承担的是无限责任，但也不至于把他逼到走投无路。一旦借款人还款困难，只要他有积极还款意向，尽管赋予无限责任，也需要给他适当缓冲，以维持他的基本生活。

    第四，在制度设计时，应该有一套纠纷处置的程序和办法。一旦发生纠纷，要运用仲裁或司法等手段予以解决，这需要在《放贷人条例》中得到体现。

    第五，应该有一套针对民间融资的检测体系，比如通过抽样调查、登记制度，为了解民间融资的发展和变化，要建立信息收集分析、检测的一套机制，以便于国家能够对这方面进行了解和分析。防止民间借贷发生一些问题，从而影响社会和经济稳定。

    《21世纪》：不用太担心监管上的问题吗？

    周忠明：按我的看法，应该用法律来规范(民间借贷)，而不需要监管。只要有一个纠纷的协调处理机制，比如通过法院，协调民事关系等。因为民间借贷的量非常大，监管无法全部覆盖，我们需要关注的是打击非法集资，界定正常的放贷与非法集资、非法金融活动的界限。