杜丽娟

　　立秋的沈阳，天气未见太多凉爽，当地“闹市”七星街仍然还有因惧怕罚款而不敢开门营业的商户——不到10天之前，一场因“巨额罚款”传言而引发的“闭店风波”刚刚以沈阳市政府的“辟谣”而渐次收场。

　　然而，这场结束的风波只是表象。在风波的背后，沈阳市2012年1~5月的非税财政收入近77亿元，同比增长55%。仅用5个月，沈阳市就完成了全年非税财政收入总任务的60%。所谓非税收入，是指由各级政府、机关、事业单位利用政府权力、政府信誉等获取的财政性资金收入，包括行政事业性收费、国有资本经营收益和罚没收入等组成。

　　非税收入的快速增长，并不是“闭店风波”中心沈阳一城的“专利”。财政部统计数据显示，1~7月，全国非税收入同比增长30.2%。而在沈阳“闭店风潮”发生的7月一个月，全国非税收入高达1595亿元，同比增长34.7%。这与1~7月全国税收财政收入同比增长仅9%的数据形成鲜明对比。

　　在香港上市的内地房地产企业龙湖地产2011年年报显示，龙湖地产全年净利45亿元，同期总税费缴纳45.2亿元，与经济形势的不甚乐观相比，企业负担加重，已不是龙湖地产一家感同身受。

　　当增速逐渐放缓的中国经济以及缓步推进的结构性减税让地方政府财政增收压力逐步增大之时，地方政府非税收入的狂欢似乎并非“福音”所在。

　　非税收入“救命稻草”

　　尽管贵为中国重型工业的发源地，但沈阳并不是一座“财政富裕”的城市。沈阳市统计局数据显示，前5月税收收入近220亿元，增速为11.3%，而预算中的增速高达19%，实际收入增速远低于预算增速。

　　前5月税收收入完成全年预算的37.7%，也就意味着沈阳税收收入要完成“时间过半、任务过半”的目标，要在6月一个月内将税收收入提升至少12.3个百分点。

　　不过，迅速增长的非税收入似乎能为财政收入任务的完成减压。沈阳2012年非税收入的预算全年增速为-0.22%，而前5月沈阳非税收入近77亿元，同比增速为56.5%，仅仅前5月非税收入总额就已经达到了全年任务的60%。

　　记者了解到，在沈阳，上述非税收入的工作由财政局下属的非税局统一管辖。

　　实际上，2011年3月10日，沈阳市非税局曾召开全局干部大会，就贯彻落实市财政局3月9日召开的“提速进位，财政先行”干部动员大会精神进行了部署。　　会上同时签订了“党风廉政建设责任状”、“软环境建设责任状”和“征收目标责任状”。沈阳市通过此次会议，“进一步明确了责任，落实了任务，积极为实现财政全面提速进位做贡献”。这或许能够解释沈阳市2012年1~5月非税收入大幅增长的原因所在。

　　据悉，全国财政收入主要由税收和非税收入两部分构成。长期以来，税收以将近90%的贡献支撑整个财政收入，年初我国实行结构性减税政策，税收的增幅大大下降。“虽然税收增幅下降，但是每年经济增长目标都有一个预算，税收增幅下降造成的财政收入增幅下降，一定程度会通过非税收入增幅上涨实现。”中央政法大学财税法研究中心主任施正文说。

　　财政部也对非税收入做了统计，数据显示，今年一季度我国非税收入为4118亿元，同比增加1432亿元，增长53.3%，地方非税收入同比增加1158亿元，增幅50.1%。个别省份增幅超过70%。

　　目前公布的一些相关审查报告中也佐证了上述事实。

　　2011年11月至2012年3月，审计署组织对18个省、市、自治区的54个县财政性资金进行了审计调查。报告显示，2011年，54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.9个百分点。

　　对于地方非税收入累计增幅较高，财政部解释称，主要是地方政府加强国有资源(资产)有偿使用收入等征管。“主要还是对一些矿产资源企业的收益加强征管。”财政部财科所副所长刘尚希认为。

　　此外，按规定去年要将预算外收入全部纳入预算管理，部分地区年初相关工作正在启动，预算外资金大部分在下半年纳入预算管理，上半年基数相对较低，以及清缴的去年部分非税收入今年初入库也是导致非税增幅较高的原因。

　　弹性征管

　　长期以来，由于国有资源有偿使用收入的管理范围不够明确，对资源有偿使用的性质认识不清，加上管理机制不顺、管理制度不健全、征管措施不力等因素，部分国有资源无证、无序开发使用和损失浪费的现象时有发生。

　　作为财政收入的一部分，地方政府通过对国有资源中的土地、矿产、海域、森林等资源使用权、开发权、经营权、勘察权、开采权的招标、拍卖、挂牌等方式出让，实现国有资源的使用效益。今年以来，地方政府的征管力度上半年明显加强。

　　“此次非税收入征管更多集中在一些资源性矿产企业，这些企业有些因为开采难度大，或者市场价格低，以往征管部门采取适当减免的办法，但是今年经济形势严峻，在稳增长压力下，地方政府财政收入趋紧，因此地方政府特别加强了对这些行业企业收益的征管力度。”刘尚希告诉记者。

　　值得注意的是，征管的标准并不是地方政府新制定的，“标准以前就存在，只是征收上有差异，现在只是按照标准加强征管。”刘尚希说。

　　据悉，税务机关的征管对于多数企业并不是按照税法所要求的“应收尽收、依法征收”，而是采取适当的折中、弹性征收，其中变量就是当年的税收任务。“因为法定税率一般会定得很高，但实际税率没那么高，对企业来说，法定税负和实际税负的差距很大，弹性主要掌握在执行部门手里。”施正文说。财政收入压力大时，税务机关加大征收完成任务，财政收入较好时，则适当放松征管。“从今年的经济形势判断，加大征税也是必然。”

　　长期研究企业经济的中国社科院民营经济研究中心主任刘迎秋对此深有感触。“结构性减税实施以来，企业税负有了明显的改善，与此同时，企业面临着更多的非税收性征管，特别是一些临时摊派的税收任务和费用征管给企业增加了负担。”

　　当前经济形势趋缓，企业利润空间小，正是非常脆弱的时期。“目前很多企业反映的情况是税收减少了，但是各种费用却增加了。”刘迎秋说。

　　在盘江股份2012年中报中，安信证券分析认为，该公司收入的增长主要来自煤炭销量的增加和价格的上升。第二季度以来税费增加拖累了整体利润，特别是营业税金、管理费用率的上升是第二季度公司净利环比下降的主要原因。

　　在刘迎秋看来，地方政府的征管机制，以往没有采取的政策，现在也不应该采取，更不能随意增派新的征收项目。

　　预算监管

　　国家统计局数据显示，国企所缴税费金额比利润多了将近一倍。前7月，国有企业已缴税费22392.4亿元，同比增长14.2%，7月比6月环比增长12.9%。中央企业累计已缴税费16803.5亿元，同比增长15%，7月比6月环比增长21%。

　　财税专家认为，非税收入大幅增长，说明税收和非税收入结构失衡，不可避免地会衍生出乱收费、重复收费等问题。

　　在施正文看来，个别地方政府非税收入规模增大主要原因是地方政府的收入能力不足，又缺乏税收立法权，只能利用行政权力新设多种收费项目。“在一定程度上，税收收入与非税收入形成了一种此消彼长的态势。2010年我国非税收入纳入预算管理，但其收支的透明度还有待增强。”

　　刘尚希表示，分析非税收入增幅上涨因素中，如果行政事业收费大幅增加，可能代表着乱收费的出现，但是如果是产权收益方面的非税收入增加，则应该具体看待。

　　他建议，当前政府除了继续做好结构性减税外，还应进一步减费。尤其是一些加重企业负担的费用。对于一些提供公共服务的非营利性质社会组织的收费也应当清理，划清费用征收的界限。

　　刚刚参与了预算法草案修改工作的施正文也强调，新的预算法草案中增加了“政府所有收入和支出都应该纳入预算”的条款，这为政府公开、透明的预算环境创造了条件。

　　值得注意的是，当前包括非税收入在内的地方财政收入都是通过地方政府直接纳入政府预算，缺少人大预算审计和监督，这样容易造成政府对这些税收和财政收入的使用更加随意，也会造成收费项目不透明、不规范，未来税收应该通过人大预算的审计，完善税制，加强人大对税收财政收入的审计监督，使之逐渐规范化。