公共采购合约的可诉讼性，是监督公共采购，提高采购质量和效率的关键

　　【背景】2月14日，国家审计署通报了对山西、内蒙古等10个省区市涉及数百亿元投资的机场建设情况的审计调查，在被重点调查的31个机场中，查出23个机场项目违反招投标程序，涉及金额19.38亿元。加之近期有报道称，铁道部在大规模采购中，个别领导或涉嫌职务腐败。由此，政府采购如何规范与监管，再度受到公众关注。

　　据媒体报道，中国高速铁路近三年的庞大投资计划涉及9000亿元人民币，而始于2008年底的“4万亿”投资中，铁路系统更占了相当的份额。无论是铁路采购贪腐案，还是机场招投标违规，动辄数百亿乃至数千亿元的政府采购，引起社会高度关注。

　　事实上，政府采购缺乏有效监管，甚至暗箱操作，已成为腐败分子侵蚀公共财政的新途径，严重破坏民众对国家和政府的信任。那么，监管政府采购到底有多难？政府采购的规范公开，到底有哪些国际经验值得借鉴？

　　欧洲复兴开发银行（EBRD）首席经济学家埃里克·伯格洛夫认为，在国际范围看，公共采购规划监管、预算审批流程和公共合同管理的缺乏是公共采购普遍的弱点。对多数国家来说，为了提高确保公共采购的效率，必须尽快改革其法律框架和具体操作。

　　相对于私人部门投标人，公共采购框架决定了一个政府如何行使其采购权。伯格洛夫指出，公共采购是各国政府的主要经济活动之一，因此对它的监管是一国法律框架的重要组成部分，更是公共财政立法的基本内容。

　　伯格洛夫指出，在许多国家，公共采购法律只涉及政府采购，而市政和公用事业部门的采购，很大一部分仍在一般监管范围之外，或仅纳入以所有权为基础的公共采购法律中，由此造成的监管盲区应尽快纠正。

　　政府在建立公共采购监管框架时，主要的困难包括：如何确定构成国际最佳管理的要素、评估监管规定与该国经济社会地位的相关性、评估其是否充分体现当地市场条件、该国商业文化和通信技术发展水平等。

　　同时，还必须考虑各国合同法和市场上活跃的供应商和承包商。此外，公共采购到底是由政府/市政预算提供资金，还是由公用事业领域的签约机构提供资金，都会影响到监管框架和规则的制订。

　　据伯格洛夫介绍，EBRD关于高效公共采购框架的核心原则可归纳为三大类：即诚信、保障，效率工具，制度和执行措施。对EBRD地区国家政府采购的评估发现，诚信保障和效率措施之间达到合理平衡的国家“并不是很多”。

　　此外，对有些国家而言，政府采购在诚信保障方面与理想标准的差距，比在监管框架的效率措施上的差距更大一些。“这对商业道德标准低而腐败比较严重的国家，可能是一个很大的挑战。”伯格洛夫表示。

　　在谈到监管的可行性时，他认为，以公正健全的机制确保政府采购监管目标的实现，非常重要。在EBRD区域的14个国家中，确实存在着现有法律原则与实际执行水平的差距。而一国在法律规定方面得分越高，其在执行上的差距就越大。

　　如果公共采购合约可在法庭上提起诉讼，对公共采购的质量的影响甚大。虽然这并不能导致公共采购活动的修正或废止，但“它至少为受影响的各方提供了纠正的方法，并且有可能威慑合约机构不合法的行为。”

　　伯格洛夫最后强调，在许多国家和地区，尽管公共采购有行政或司法的监督，但其公正性无法保证。相反，凡是由民事或行政法庭提供公共采购监督职能的国家，公共采购的质量更高。这一点，值得所有国家警惕和反思。