3000余名专家反复论证，30余次会议。8月18日，各界期盼已久的《国家基本药物目录·基层部分》出台。作为新医改的重要组成部分，如何推进国家基本药物制度的建设？它与其他医疗改革工作的关系如何？又可能对改善医药行业格局产生什么影响？就此，本报记者采访了参与国家基本药物目录制定的相关负责人和专家。

渐进：基本药物制度建设分三步走

　　8月18日出台的并不是我国的第一版基本药物目录。从世界卫生组织上世纪70年代提出“基本药物”的概念，许多国家都制定本国的基本药物目录。我国的第一版国家基本药物目录于1982年发布，其中包括278种西药。至2004年，目录共经过5次调整。“但很遗憾，我们国家基本药物并没有在医疗机构和群众中得到推广，真正发挥应有的作用。”卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏如此评价过去的基本药物目录。

　　按照世界卫生组织的定义，基本药物是指最重要的、基本的、不可缺少的、满足人民所必需的药品。在我国，基本药物是能够满足基本医疗卫生需求，剂型适宜、价格合理、保证供应、国民能够公平获得的药品。我国2004版的基本药物目录包括2033种药品，远超出世卫组织示范目录中312种药品的数量，药品的可获得性和目录的可操作性大大降低。除此之外，缺少与之配套的政策是基本药物目录难以发挥作用的主要原因。郑宏说：“长期以来，国家基本药物处于‘有目录没制度’的状态。”全球已制定了本国《基本药物目录》的166个国家和地区中，105个国家和地区都制定了国家基本药物政策。

　　大幅瘦身，是此次发布的基本药物目录的特点之一。目录中307种药品仅占2004版目录的1/7，能满足临床将近80%的使用需求。郑宏表示，目录的制定只是我国基本药物制度建设的重要环节之一。“基本药物目录能否发挥作用、成效如何，关键在于一整套制度的建立，在于配套政策的制定和实施。”他说，计划到2011年，初步建立国家基本药物制度；到2020年，全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。整个制度将包括基本药物遴选和调整、生产供应、配备使用、定价报销监测评估等政策。

　　“从目录制定，到生产供应、配备使用、定价报销、监督评价，整个制度涉及的环节比较多，是相关政策的制定、利益格局的调整。因此在实施过程中，要开好局、起好步，稳步推进。”郑宏说，将今年年底基本药物制度的覆盖面定在全国30%的地区，正是考虑整个制度链条的复杂性、艰巨性。卫生部等相关部门希望探索出合理有效的政策机制，明年推广到60%—70%的政府办基层医疗卫生机构，2011年实现政府办基层医疗卫生机构全覆盖，通过渐进的过程保证改革的实际效果。而广为关注的《国家基本药物目录·扩展部分》的制定和分布，也将与公立医院试点改革同时启动。

　　郑宏透露，国家基本药物零售指导价格计划于9月底公布，其余相关配套政策也将随后陆续出台。

协调：基本药物制度建设是项复杂的系统工程

　　对于基本药物制度在整个医疗改革中的作用，北京大学中国经济研究中心教授李玲用“突破口”来形容。“基本药物制度的实施是我们现在医疗卫生制度改革的一个突破口，因为老百姓反映的‘看病贵’问题很大程度上是用药贵。”

　　解决人民群众“看病难、看病贵”的问题，是新一轮的医药卫生体制改革的重点目标之一。李玲说，过去国家一直通过各种方法，比如降价、医药分开、零售药店、集中招标采购等，来控制虚高的药价，但都收效甚微。而最新的基本药物制度，有望通过一系列制度和政策的协调作用，降低老百姓的用药负担。

　　“基本药物制度的建设是一项复杂的系统工程。”郑宏表示，基本药物制度的建设不仅需要生产、流通、使用、监督等环节相互衔接共同配合，其实施效果还与其他医疗卫生改革进展密切相关。“举例说，改革医疗机构‘以药补医’，一方面能从根本上缓解群众‘看病贵’的问题，另一方面又提出了医疗机构如何改革体制机制，如何补偿的问题。”郑宏说，未来的改革既要保证医疗机构的公益性，又要有助于提高医务人员的积极性，提高公立医院的运行效率。医改文件明确规定，近三年医疗改革的五项重点任务，包括四个基本，一个试点，即基本医疗保障制度、基本药物制度、基层医疗服务体系、基本公共卫生服务均等化以及公立医院试点改革等内容。在郑宏看来，基本药物制度的建设和实施与其他几项工作是紧密联系、相辅相成的有机整体。“基本药物制度是药品的供应保障体系的基础，但只有不断加强基层医疗服务体系建设，基本药物制度才可能在基层生根开花，其成果惠及所有城乡居民。专家测算，药物的平均零售价降幅是10%，加上零差率销售，取消15%加成，再有了更完善的报销体系和保障体系，降低患者自付比例，老百姓就能用上更加质优价廉的药品。”郑宏说，只有各项改革共同推进形成合力，才能最有效解决群众“看病难、看病贵”问题。

竞争：基本药物制度有助调整企业格局

　　随着《国家基本药物目录·基层部分》的出台，企业可能受到的影响愈发成为人们关注的焦点。郑宏表示，制度在保障群众用药安全可及、安全有效的同时，还将有效促进医药企业向规范化、规模化、集约化方向发展。

　　“小、散、乱是当前我国医药企业急需破解的格局”，郑宏说，当前我国医药行业面临产能过剩、低水平重复的问题较为突出。据统计，我国原料药和制剂生产企业约有4700多家，年销售额不足5000万元的制药企业占70%以上。同种药品几十家药厂生产的状况也较突出，某些药品甚至有数百家企业同时生产。

　　在同一平台上更加公开、公平的竞争，是基本药物制度实施后各医药企业必须面对的状况。“有关部门将根据《招标投标法》和《政府采购法》，招标选择基本药物生产企业和配送企业。”郑宏说，招标将选择出质量管理优、生产能力强、诚信度高的企业。这一方面能促进企业积极优化生产、管理流程，降低生产成本、提高产品质量，满足群众基本用药。另一个不可避免的结果就是国家要制定相应的宏观政策，竞争能力差的企业可能被兼并、重组。郑宏表示，发挥市场机制，鼓励竞争，以利于药品生产、流通企业资源配置优化，提高整个行业的竞争能力和管理水平。“企业数量可能会减少，但行业整体能力将有所提升，行业格局将有进一步优化。”

　　中国医药企业管理协会会长于明德表示，基本药物制度的实施能对整个医药行业发展起到促进作用，但医药企业也必须主动担负一定的责任：在不断加强管理、降低成本的同时，保障目录内药品的供应，随时随地、保质保量地满足各地医疗机构的需求。

核心提示

国家基本药物制度实施意见三要点

　　2009年8月18日，国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室举行国家基本药物制度启动实施电视电话会议，会上发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，正式启动国家基本药物制度建设工作。

国家基本药物制度的政策框架

　　国家基本药物制度政策框架主要包括：国家基本药物目录遴选调整管理；保障基本药物生产供应；合理制定基本药物价格及零差率销售；促进基本药物优先和合理使用；完善基本药物的医保报销政策；加强基本药物质量安全监管；健全完善基本药物制度绩效评估。

建立国家基本药物制度的目标

　　实施意见明确了国家基本药物制度推进的时间表。2009年，每个省(区、市)在30%的政府办城市社区服务机构和县基层医疗卫生机构实施基本药物制度，包括实行省级集中、网上公开招标采购、统一配送、全部配备使用基本药物并实现零差利销售。到2011年，初步建立国家基本药物制度，到2020年全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。

制定《国家基本药物目录》的原则

　　制定和发布国家基本药物目录在充分考虑我国现阶段基本国情和基本医疗保障制度保障能力的基础上，按照防治必须、安全有效、使用方便、中西药并重、基本保障、临床首选的原则，结合中国用药特点和基层医疗卫生机构配备的要求，参照国际经验，合理确定中国基本药物品种剂型和数量。

　　在保持数量相对稳定的基础上，实行国家基本药物目录动态调整管理。根据经济社会的发展、医疗保障水平、疾病谱变化、基本医疗卫生需求、科学技术进步等情况，不断优化基本药物品种、类别与结构比例。国家基本药物目录原则上每3年调整一次。必要时，国家基本药物工作委员会适时组织调整。

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中国基本药物目录溯源

　　1975年，世界卫生组织总干事在第28届世界卫生大会的报告中回顾了发展中国家所面临的主要药物问题，首次提出各成员国根据其国家卫生需要，在合理的费用下，选择和购买质量可靠的基本药物。

　　1977年，世界卫生组织在WHO第615号技术报告中正式提出了基本药物(essential drugsormedicines)的概念。基本药物是指最重要的、基本的、不可缺少的、满足人民所必需的药品。保障基本药物的充分提供成为基本卫生保健的重要要素之一。

　　从1979年开始，中国政府参加WHO基本药物行动计划。

　　1981年8月，我国第一版《国家基本药物(西药部分)》编订完成，但中药的遴选工作未能同时开展。

　　1982年1月18日，卫生部、原国家医药管理总局以(82)卫药字第1号文件正式下发《国家基本药物目录》，其中包括278种西药。

　　1992年，我国再次启动基本药物的遴选工作。1994年初，完成了中药部分的遴选工作，西药基本药物的遴选工作于1996年3月完成。

　　1996年4月10日，卫生部、原国家医药管理局、国家中医药管理局、解放军总后勤部卫生部以卫药发[1996]第23号文件印发了《国家基本药物(全部品种目录)》。此时的基本药物品种数量还不到300种。

　　1998年、2000年、2002年、2004年，我国对《国家基本药物目录》进行了4次修订和调整，基本药物的品种数量上升到2000多种。2004年版的《国家基本药物目录》涵盖了西药23类、773种，中药11类、1260种，品种总共达到2033种。

　　2009年8月18日，《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)正式公布，包括化学药品、中成药共307个药物品种。卫生部就此公布第69号“卫生部令”，明确这些基本药物目录自2009年9月21日起施行。(本报记者徐玢项铮)