范一飞:我国金融科技创新监管工具探索与实践

范一飞 | 2020-04-16 16:21 107033


作者|范一飞「中国人民银行副行长」

来源|中国金融

近年来,我国深入推进创新驱动发展战略,将科技创新作为提高社会生产力和综合国力的重要支撑。在金融业转型升级过程中,创新引领、科技驱动发挥着巨大作用,形成了金融科技“千帆竞发、创新者胜”的发展态势。与此同时,防范化解金融风险是金融工作的永恒主题,如何在鼓励创新的同时维护金融安全,给监管部门带来极大挑战。人民银行深入贯彻党中央、国务院决策部署,坚持发展与监管“两手抓”,在推动《金融科技(FinTech)发展规划(2019—2021年)》落地实施的同时,加强金融科技监管顶层设计,探索建立包容审慎的金融科技创新试错容错机制,着力打造符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具,不断提升监管专业性、统一性和穿透性,推动金融科技在守正、安全、普惠、开放的道路上行稳致远。



新型创新监管工具的设计理念


破解“一管就死、一放就乱”困局,提高监管适用性。在金融科技时代,金融服务更多元、业务边界更模糊、风险形势更严峻,金融监管效能面临新挑战,传统创新监管模式在一定程度上出现“失灵”。监管部门迫切需要在保护金融消费者合法权益的前提下,既鼓励从业机构主动创新,又能及时发现并规避创新缺陷与风险隐患。人民银行打造新型创新监管工具,就是要处理好安全与创新的关系,针对我国百花齐放的金融科技创新形势,探索出一条既能守住安全底线、又能包容合理创新、高度适配我国国情的金融科技监管之路,有效破解创新监管面临的“一管就死、一放就乱”困局,规范和引导金融科技健康有序发展。


摒弃“一刀切”简单模式,增强监管包容性。从历史经验看,适当的监管力度是发挥金融监管效能的关键。监管力度过小容易导致大量欺诈产品涌入市场,进而损害金融消费者合法权益;而力度过大则容易导致从业机构合规成本过高,从而降低创新活力。因此,新型创新监管工具选择什么样的监管力度,是监管部门考量的重要因素。在设计之初,人民银行就秉持包容理念,主动摒弃“一刀切”模式,积极探索更具引导性、启发性和激励性的新型柔性监管方法,建立刚柔并济、富有弹性的创新试错容错机制,增强监管部门、创新主体、社会公众之间的信息交流和良性互动,打造符合新事物内在发展规律的监管模式,营造包容的金融科技创新环境。


引入“多元联动”公众监督机制,提升监管有效性。我国金融机构数量众多、服务创新方兴未艾,传统“政府监管+机构自治”模式面临较大挑战。引入更多外部力量参与监督是优化创新监管模式的有效手段。广大社会公众是金融产品的最终服务对象,他们对创新应用的安全性与便利性更有发言权。为此,新型创新监管工具引入了公众监督机制,充分发挥不同社会主体作用,让金融消费者深入了解创新产品功能实质、潜在风险和补偿措施,更好维护自身合法权益;让新闻媒体发挥社会“雷达”作用,对创新产品安全性、合规性和合法性进行监督;让第三方专业力量参与事前把关,全面评估安全防护措施的可靠性和有效性;让行业组织强化自律约束作用,更好地支撑新型监管工具运行。这些多元联动的公众监督机制,有助于构建协同共治的风险防控治理体系,提升创新监管有效性。


设置创新应用“刚性门槛”,强调监管审慎性。金融科技发展不能走互联网金融的老路,既要重视柔性监管,也要重视审慎监管。科技驱动的金融创新在一定程度上是向未知领域探索的活动,面临不确定性因素,风险与变数如影随形,一旦忽视风险很可能酿成大错。过去几年互联网金融的教训深刻表明,一味神化信息技术非但不能促使金融服务创新发展,反而会使金融市场鱼龙混杂、金融产品良莠不齐,给金融稳定带来巨大挑战。为此,新型创新监管工具强调审慎监管,力求设置刚性的门槛。从金融角度来说,坚持金融科技的本质是金融,严格落实金融持牌经营原则,严防打着“金融科技”的旗号从事非法集资、金融诈骗等违法犯罪活动。从科技角度来说,明确风险底线和安全标准,建立风险动态监测感知、高效处置的风控体系,才能保障真正有价值的科技新成果得到充分测试和迭代完善,最终为金融创新注入科技动力。



新型创新监管工具的研究实践


基于以上设计理念,人民银行立足我国金融科技创新实际,借鉴国际金融监管经验,坚持理论与实践相结合,深入研究新型创新监管工具实施路径,并积极组织开展测试验证工作。


试点探索。2019年以来,人民银行会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、卫生健康委,在北京、上海、浙江、广东等10省市积极组织金融科技应用试点。此次试点没有简单套用传统风险防控手段,而是在事前制定应急与退出机制,采用风险拨备资金、保险计划等补偿措施,建立了多层次、立体化的综合风控体系,打造灵活高效的试错容错机制。在此基础上,提炼总结综合风险补偿、运行动态监控、安全评估认证、跨部门协同等方面的试点经验和有益做法,形成了新型创新监管工具的雏形。


理论研究。在初步探索基础上,建立基于动态博弈的理论分析模型,根据《巴塞尔协议》等框架设计创新监管评价指标体系,对创新试错容错和风险监控机制进行完善,打磨出符合我国国情、相对成熟的金融科技创新监管工具。从理论研究与试点探索来看,创新监管工具既有利于金融监管部门更好掌握创新本质、风险特征和防范措施,加快出台针对性监管规则,提升监管效能;又有利于创新主体在风险可控的真实市场中更好接受政策指导、听取老百姓意见建议,全面增强守正创新能力。


实践检验。2019年12月,人民银行在北京推出金融科技创新监管工具,目前第一批创新应用已开始测试。这些项目聚焦人工智能、物联网、大数据、区块链等技术在金融领域应用,涵盖数字金融、供应链金融、普惠金融等应用场景,既有持牌金融机构直接申请,也有科技公司合作参与。社会各界反响良好,多家权威媒体认为此举有助于纾解小微民营企业融资难融资贵、普惠金融“最后一公里”等痛点难点,营造健康有序的金融科技创新发展环境,标志着我国在构建金融科技监管体系方面迈出了关键一步。


新型创新监管工具的进一步探索


  • 支持科技公司直接申请测试


持牌经营是金融机构申请测试的基本条件。与之对应,科技公司直接申请测试也需设置相应门槛。作为金融科技创新的重要参与方,科技公司主要从事金融相关的业务系统、算力存储、算法模型等科技产品的研发设计和能力输出。因此,应明确科技产品在信息保护、交易安全、业务连续性等方面的基础性和通用性要求,使之作为科技公司直接申请测试的门槛。


前期,人民银行发布实施了云计算、个人金融信息保护、区块链安全、金融APP、应用程序编程接口等多项金融科技规范,奠定了良好的工作基础。后续,将进一步优化创新监管流程与机制,明确科技产品成熟度、适配性、安全性、稳定性等标准,通过国推认证把好安全关口,确保经过真实金融场景的全面测试和迭代优化,科技公司能够打磨出满足行业共性需要、符合监管要求的科技产品。科技公司在满足门槛要求的前提下可直接申请测试,涉及的金融服务创新和金融应用场景则须由持牌金融机构提供。科技公司既可联合金融机构共同申报,也可单独申报后结合应用场景选择合作金融机构。


  • 优化测试风险防控机制


金融科技创新或使用新一代信息技术、或采用新的业务模式,其风险是动态变化的,具有较高突发性和不可预测性。为更好地控制创新风险,摸清金融服务测试运行状况,人民银行将进一步优化测试风险防控机制。


利用监管科技手段加快建立创新风险监控平台和规程,采用监管探针、外部感知、信息共享与报送等方式实时采集分析创新风险情况,实现对潜在风险的提前探测和综合评估。建立健全金融科技创新风险综合防控机制,推进差异化风险预警和高效应急处置。


指导测试机构履行风险防控主体责任,借助第三方专业支撑能力,严格做到问题早发现、风险早预警、漏洞早补救。对短期内难以补救的风险漏洞,及时采取综合性风险补偿措施;对存在重大安全问题的创新应用,及时阻断并退出测试;对造成损失的,测试机构须通过风险拨备资金、保险计划等进行赔偿,切实保障消费者合法权益。


  • 积极运用创新监管工具助推金融业数字化转型


新冠肺炎疫情发生以来,非接触式金融服务需求旺盛,不仅年轻人更青睐于手机银行、移动支付等线上金融服务,残障人士、老年人、病患者也迫切需要“不出门、不见面”就能获得安全便捷的金融服务,这对金融机构数字化转型提出了更高要求。需要强调的是,非接触式金融服务并不是说客户没有与金融机构发生任何交互,而是基于网络、电话等通信渠道,将“面对面”转变为“屏对屏”“键对键”“线连线”。事实上,金融机构依托大数据、人工智能、区块链等现代科技提供非接触式金融服务,加深了与客户的互动联系,从长远来看对扩大客户群体、优化服务模式、拓展发展空间都具有重要意义。


下一步,人民银行将发挥好创新监管工具的引领、孵化作用,为金融科技创新应用提供安全便捷的测试环境,鼓励金融机构深挖科技创新潜力、加大数据融合力度,在保障资金与信息安全的前提下,基于线上渠道、远程服务等方式畅通金融“绿色通道”,为老百姓和中小微企业提供更加精细化、人性化、有温度的金融服务,更快更好推动金融业数字化转型。


  • 加快构建基于创新监管工具的金融科技监管框架


国内外研究实践表明,金融科技监管是一项复杂的系统工程,需要治理有效、先进可靠、富有弹性的监管体系。下一步,人民银行将切实履行国务院金融稳定发展委员会办公室职责,会同相关监管部门做好统筹与协同,强化监管顶层设计和整体布局,共同构建多层次、系统化的金融科技监管框架。


以创新监管工具为基础。包容审慎的创新监管工具能够更好地适应金融科技风险复杂多变、产品日新月异等形势,有助于增强金融监管效能,防范化解创新风险,在监管框架中具有基础性作用。


以监管规则为核心。金融科技监管的关键是及时出台相应的监管规则,使创新有章可循、有规可依。传统监管模式往往需经过一段时间的研究实践才能出台监管规则,难以跟上创新节奏。人民银行将通过创新监管工具更好掌握金融科技创新的服务模式、业务本质、风险机理等,更快出台监管规则,纾解因规则滞后带来的监管空白、监管套利等问题。


以数字化监管为手段。监管规则的出台不是目的,重要的是抓好落地实施。在金融科技时代,仅仅依靠窗口指导、非现场检查等经验式、手工式、分散式的传统监管手段远远不够,还要加强数字化监管能力建设。人民银行将充分发挥数据、技术等生产要素的重要作用,建设数字监管报告平台(DRR),采用自然语言处理、知识图谱、深度学习等人工智能手段实现监管规则形式化、数字化和程序化,强化监管渗透的深度和广度,加快金融科技监管的数据加持、科技武装。


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