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国家刚刚设立的监管司令部“金稳委”,到底什么来头?

2017-11-10 22:5342213

2017年11月8日,中央政府网站发布新闻:“日前,经党中央、国务院批准,国务院金融稳定发展委员会成立,并召开了第一次全体会议,学习贯彻党的十九大精神,研究部署相关工作。”

来源:王剑的角度、周密金融


刚刚成立的"金稳委"是干啥的?


谁来监管监管者


2017年11月8日,中央政府网站发布新闻:“日前,经党中央、国务院批准,国务院金融稳定发展委员会成立,并召开了第一次全体会议,学习贯彻党的十九大精神,研究部署相关工作。”


为贯彻党的十九大精神,落实全国金融工作会议要求,党中央、国务院决定设立国务院金融稳定发展委员会,作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。


其主要职责是:

落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;


审议金融业改革发展重大规划;


统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;


分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;


指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。


国务院副总理马凯任金融稳定发展委员会主任。


从职责内容上看,第1、2、4点是全国金融业的“大总管”、“大智囊”角色,统领全国金融业的稳定、研究、规划与发展。


而第3、5点则主要与监管工作相关,其实也是为了解决过去几年最着急的问题:


谁来监管监管者?


这一问题也是美国次贷危机后被频频问起的问题。次贷危机金融机构捅那么大篓子,事前监管部门一点没有察觉吗?有没有尽到监管职责?


我国金融市场虽然没捅出资贷危机那么大的篓子,但过去几年小篓子不少,小型、局部的风险事件时有发生。这里罗列几项(含发生时间和根源):

这些事件背后,都有监管不力、不协调的根源。监管不力,是指监管者能力不济,或者监管者不尽职尽责;监管不协调,俗称“铁道警察,各管一段”,偶尔还出现中间有那么几段完全没人管。


回顾近几年,因为监管协调不畅,金融监管存在盲区,引致多种风险。我于2015年7月9日发布的研究笔记《鬼魅随行:两年一度的六月流动性危机》中,系统地回顾了2011年以来的三次流动性危机,均有监管不协调的根源。


1温州危机


2011年下半年是温州中小企业流动性危机。此危机根源是四万亿刺激带来的信贷狂潮,温州中小企业普遍过度信贷,过度投资。2010年房地产宏观调控后,收紧银根,中小企业流动性开始变差。然后,2011年央行整理票据业务,触发了危机的爆发,中小企业流动性断裂。表面上看,整个过程是央行货币政策的“涝旱急转”。但还值得一提的是银行信贷业务的一个细节,即银行给温州中小企业放贷款竟然大部分是短期贷款(温州贷款存量的80%是短期贷款,即一年以内),企业短贷长投,每当贷款到期后,先从民间借贷借钱还贷款,然后再申请新的短期贷款,偿还民间借贷。显然,这是一种极其畸形的信贷习惯,但监管当局竟然从来没有过问。最后收紧银根时,企业们新的贷款批不下来,于是偿还不了过桥用的民间借贷,危机爆发。这里,是否存在货币当局与银行监管当局的致命割裂?


2钱荒

2013年6月货币市场“钱荒”,起因是银行借同业业务投放“非标”资产。央行本身不干预银行的具体业务(具体业务的监管由银监会负责),但非标增长大幅派生了M2,扰乱了央行的货币投放计划。因此央行借货币市场波动之机,整顿了同业市场。“钱荒”一事反映了央行与银监会在同业业务上存有不协调。


3股灾

2015年6月股灾,触发点是清查配资,而配资则有银监会与证监会协调不当的因素。银行用理财资金给投资配资,银监会大体是能掌握其总数的,但不知有没有将这情况告知证监会。这导致证监会并不掌握整体配资数据,也不知市场杠杆水平,出手清查诱发股灾后,才会后那么不知所措。

至此,我国金融体系完美演绎了两年一度的流动性危机,并且均有各监管主体协调不当的根源。


此外,除了金融体系内部各条线存在协调问题,金融政策与财政政策、产业政策、地方政府也存在协调问题。


比如,前几年,监管者封堵金融机构向地方政府的违规融资,但总是有新花招被发明出来,防不胜防。根本原因,在于财政体系这端没有有效遏制地方政府的融资冲动,没法治本。


因此,监管不协调、不力是摆在我国金融业面前非常紧迫的一个问题。这个问题本质就是“谁来监管监管者”的问题。这样的问题,当然不可能由监管者自己解决,需要一个更高上位的机构。这位监管者的监管者,其任务:


一是协调各条线政策,弥补监管空白,控制整体风险;


二是监督监管者,敦促他们尽职尽责。


三位美国学者詹姆斯·R·巴斯(James R. Barth)、小杰勒德·卡普里奥(Gerard Capiro Jr.)、罗斯·列文(Ross Levine)在《金融守护人——监管机构如何捍卫公众利益》(Guardians of Fiance: Making Regulators Work for Us)一书提出了“守护人”(Sentinel)概念。守护人不受金融市场和金融机构影响,全面、专业和独立地评估金融监管体系,并向立法机构、行政机构、公众提交评估结果,最终是为了维护金融稳定,维护公众利益。守护人由金融经济学家、律师、会计师、监管者以及金融家的跨学科团队组成。当然,找到这样一群合适的人并不容易。


此次新成立的金稳委,类似“守护人”角色,致力于解决监管不协调、不力的问题。在它有效运行之后,近几年那种局部风险事件,有望不再发生。


【如何理解“金融稳定发展委员会”】金稳会成立的背景、意义、职责与监管方向


一、金稳会成立背景


当前金融改革的任务众多,其中混业经营与分业监管的矛盾尤为突出。最新成立的国家金融稳定发展委员会也表明,当前金融行业混业经营分业监管的现实问题亟待解决。


从实践角度来看,混业经营存在两类方式,一类是直接的混业经营,即通过成立金融控股公司、银行母公司以及全能银行的模式获得相关金融牌照来进行银行、证券、保险等金融业务。


另一类则是间接的混业经营,即利用监管盲区突破原有的业务许可范围,实现本质上的混业经营,如资管产品的多层嵌套等。这两类混业经营模式在我国均普遍存在。


混业经营,尤其是资管产品的相互嵌套现象,使得金融机构间的关联性加强。


虽然宏观审慎政策框架也强调降低金融机构间的风险传染,对分业监管的现状有一定的弥补作用,但是就目前宏观审慎政策框架的施行内容来看,MPA采取的是“抓大放小”的监管方式,主要通过控制系统重要性金融机构风险来避免风险的扩散。不过,控制系统重要性金融机构的风险并不能阻止资管嵌套等混业经营行为的发展。因此,对各金融机构进行相应的微观审慎监管仍是必要的。


而造成当前分业监管模式对金融机构混业经营“无可奈何”的主要问题有两点,即监管部门的沟通成本与监管真空。


就监管部门的沟通成本来讲,人民银行、银监会、证监会、保监会行政级别相同,各部门对其他部门只具有建议权而无行政命令权,部门间的协调沟通与联合执法涉及众多的法律法规,时间成本、人力成本巨大,效率低下,监管信息无法及时共享。


例如,近三年来前海人寿与恒大人寿在二级市场的多次高调举牌,按照相关法律规定,保险公司可以进行证券投资,但由于其所属监管机构为保监会,因此证券市场的主要监管单位证监会无法准确获取保险公司证券投资的相关信息,也无法对其施行有效监管。


就监管真空来讲,随着包括商业银行在内的多数金融机构的业务经营呈现多元化与综合化的特征,跨行业、跨市场投融资业务链条增加,而分业监管下,监管部门无法监测资金的真实流向,极易引发金融风险的跨行业、跨市场传染,更易于引发系统性风险,资管产品的多层嵌套就是最好的例证。


二、金稳会高规格成立的意义


从当前监管改革进程来看,对混业经营与分业监管间矛盾的补救措施一直在推进之中。


2003年央行设立金融稳定局,重要职能之一就是综合分析和评估系统性金融风险,提出防范和化解系统性金融风险的政策建议,下设科室负责银行业、证券业、保险业的风险监测与评估;


2013年8月,国务院曾批准建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,负责一行三会间的监管政策的协调;


2016年年初,国务院办公厅在其经济局六处的基础上设立金融事务局,专门负责一行三会间的行政事务协调。


2017年7月全国金融工作会议宣布设立国家金融稳定发展委员会;在随后召开的央行党委扩大会议中,国务院确定将在央行设立金融稳定发展委员会办公室。

回顾上述各金融稳定机构设置的行政级别来看,央行辖下金融稳定局为正厅级单位,金融监管协调部际联席会议制度非行政实体,但金融监管协调部际联席会议成员为央行行长、银监会主席、证监会主席、保险会主席、外汇局局长(正部级),国务院办公厅金融事务局为正厅级行政单位,而国务院金融稳定发展委员会主任直接由现任副总理马凯担任,规格直达副国级。


由此可见,负责金融监管协调、防范金融风险、维护金融稳定的相关机构设置的行政级别近年来不断抬升,这也从侧面反映了监管协调工作的牵涉面、复杂性与难度在不断提高,金融安全作为国家安全的重要组成部分,党中央国务院也给予了越来越高的重视与关注。


如果将上述一系列机构设置看作层层相套的同心圆,作为十九大后首个亮相的新设机构,国务院金融稳定发展委员会无疑将担负起金融稳定发展工作的头脑和统领职责,而人民银行将履行国务院金融稳定发展委员会办公室职责,作用承上启下,而人民银行下属金融稳定局则有望承担相关政策起草、贯彻、执行的具体功能。


三、金稳会职责与监管方向


关于金稳会的职责与监管方向,目前仅能通过新华社刊发稿件内容以及周小川行长在2017年G30国际银行业研讨会上的演讲内容做简单分析。从新华社刊发稿件来看,金稳会主要职责有以下几个方面:


  • 落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;

  • 审议金融业改革发展重大规划;

  • 统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;

  • 分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;

  • 指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。


从金稳会的职责方向上可以看出,“发展”与“稳定”是其核心职责目标所在,一行三会间的统筹协调并非其全部职责内容所在。单独设立副国级行政机构负责金融业的改革发展也表明当局将防范系统性风险、保证金融业健康发展的目标提升到了一个更高的层次。


我们判断,在监管协调以及防范系统性风险产生、维护金融稳定方面,金稳会将会负责政策的制定以及宏观方向的把握,考虑到十九大对于货币政策与宏观审慎政策双支柱的金融监管调控框架的充分重视,央行作为双支柱监管调控的主要决策方,也将成为金稳会的主要对接机构,而作为央行内部金融监管协调、维护金融稳定的核心,央行金融稳定局则将成为金融稳定发展政策的主要贯彻执行机构,与金稳会一道促进监管机构相互协调、防范系统性风险产生。


从周行长的演讲内容来看,金稳会未来的监管方向主要在于以下几个方面:


  • 影子银行的监管

  • 资产管理行业的监管

  • 互联网金融的监管

  • 金融控股公司的监管


从当前问题的紧迫性来看,影子银行业务随着2014年8号文、127号文以及43号文的相继出台,原有的非标债权热已经逐渐消退。而资管产品相互嵌套、投资权限无法统一、底层资产无法穿透的问题以及互联网金融的监管职责归属问题对于当前的金融稳定将形成不利影响,亟待解决。


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