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中国银监会审慎规制局局长肖远企:系统重要性银行监管框架国际比较与启示

肖远企 |2015-07-01 11:211657

从系统重要性银行(SIBs)监管改革三大支柱在我国落实情况看,第二支柱“提高监管强度和有效性”应成为我国推进系统重要性银行监管改革的实施重点。借鉴国际经验,下一步可从加强监管规制建设、深化前瞻性监管工具的应用、重视恢复处置计划在持续监管中的作用、强化风险治理机制监管等方面进一步完善我国系统重要性银行监管框架。

/ 肖远企 中国银监会审慎规制局局长

载于《中国银行业》杂志 2015 年第 6

从系统重要性银行(SIBs)监管改革三大支柱在我国落实情况看,第二支柱“提高监管强度和有效性”应成为我国推进系统重要性银行监管改革的实施重点。借鉴国际经验,下一步可从加强监管规制建设、深化前瞻性监管工具的应用、重视恢复处置计划在持续监管中的作用、强化风险治理机制监管等方面进一步完善我国系统重要性银行监管框架。

加强系统重要性银行(SIBs)监管对维护金融体系稳定至关重要。本轮金融危机过后,解决“大而不倒”的问题已经成为国际监管改革的重点。经二十国集团领导人峰会批准,金融稳定理事会(FSB)于2011年11月提出了一揽子加强系统重要性银行监管的政策措施,近年来又与巴塞尔委员会(BCBS)陆续出台了系列监管标准和实施指引,并通过国际同行评估来监控和推动监管新标准的落实。

我国作为二十国集团成员,同时作为拥有全球系统重要性银行(G-SIBs)数量最多的国家之一,在结合中国国情基础上借鉴国际经验,积极落实系统重要性银行国际监管新标准,促进提升银行监管有效性和维护银行业稳健发展,既是对我们承诺的兑现,也是提高我国监管有效性的必然选择。

SIBs 国际监管改革三大支柱

金融稳定理事会和巴塞尔委员会关于加强系统重要性银行监管的一揽子政策,既适用于全球系统重要性银行,也适用于国内系统重要性银行(D-SIBs),但对全球系统重要性银行有明确的时间表要求,相关标准也更为严格。总体而言,系统重要性银行监管改革政策框架包括三大支柱:

一是提高损失吸收能力(HLAC)。 全球系统重要性银行根据其系统重要性评分,分别适用1%-3.5%的资本附加要求,由核心一级资本满足;国内系统重要性银行也需执行系统重要性资本附加要求,但标准由各国确定。目前,金融稳定理事会又进一步提出总损失吸收能力(TLAC)的概念,损失吸收能力还要覆盖不可持续经营情况下的非预期损失。

二是提升监管强度和有效性。 通过梳理监管目标、策略和文化,完善监管组织架构、改进监管方法和工具、加强监管合作、提升监管独立性和资源配置,即通过完善系统重要性银行监管框架、提高监管强度,来更主动地影响银行经营管理行为,实现监管有效性的提高。

三是推动处置机制建设。 各国应根据金融稳定理事会《有效处置机制关键要素》推动本国处置法律框架改革和跨境处置合作,对单家系统重要性银行、至少是全球系统重要性银行应制定恢复处置计划(RRP)。

其中,前两大支柱提高损失吸收能力、提升监管强度和有效性,旨在减少系统重要性银行经营失败的可能性,以期实现“好而不会倒”;而完善处置机制和制定恢复处置计划,则旨在降低系统重要性银行一旦经营失败导致的负外部性,减少纳税人支付的处置成本,以期实现“大而能够倒”。

提高监管强度和有效性是我国推进 SIBs 监管改革的实施重点

从银行经营特点看,我国系统重要性银行尤其是全球系统重要性银行与西方全球系统重要性银行存在较大差异,主要表现在国有化程度高,财政部既是股东、又是公共资金救助者;业务结构较为传统,以存贷款业务为主,复杂度不高;境外活跃度有限,除中国银行外,其他银行海外资产占比都不超过10%,且主要集中在港澳地区;全球系统重要性排名较低,我国目前3家全球系统重要性银行——中国银行、工商银行和农业银行的全球系统重要性排名均在第一档(系统重要性最低一档,适用1%资本附加要求)。

从法律环境看,《企业破产法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》是我国银行业长期以来的处置法律框架。今年5月《存款保险条例》正式出台,《银行破产处置条例》也基本完成草案,我国处置法律框架建设取得了很大进展,但与有效处置机制国际标准相比差距还比较大,如处置机构间的权力和职责划分尚不明确。

从市场环境看,中国的债券市场不够发达,市场对于复杂的TLAC合格工具接受程度较低,中资银行的批发融资及结构性融资占比相对较小,考虑到我国对问题机构采取的都是早期介入处置方式,因此短期内TLAC的要求对我国系统重要性银行并不适用。

结合上述国情,从系统重要性银行监管改革三大支柱在我国落实情况看,关于第一支柱“损失吸收能力”,我国在《商业银行资本管理办法》中已提出HLAC相关要求,而TLAC短期内在我国并不适用;关于第三支柱“恢复处置计划”,考虑到我国系统重要性银行的国有背景和业务特点,以及处置法律框架现状,使得恢复处置计划作为“生前遗嘱”的意义并不突出。因此,第二支柱“提高监管强度和有效性”无疑应该成为我们推进系统重要性银行监管改革的实施重点。通过研究相关国际标准和各国改革实践,在尊重我国监管传统和银行经营特点的基础上,不断完善我国系统重要性银行监管框架,改进监管方法和工具,提高监管的主动性和前瞻性,有效引导、影响银行机构的经营管理行为,最终提高系统重要性银行监管有效性,是我们的工作重点和方向。

各国 SIBs 监管改革实践特点

危机后各国在完善系统重要性银行监管框架方面都做出了积极努力。尽管因各国监管体制不同和受到此次危机的冲击程度不同,各国改革进展不一,对各类监管方法和工具的重视程度各有侧重,但总体而言,各国在监管策略、组织架构、监管工具和监管行动方面都取得了很多改革进展,监管视野更为广阔、监管方法更前瞻和主动,与银行高层的讨论更为频繁和深入,促进了监管有效性的提高,相关实践值得我们研究和借鉴。

明确监管目标、策略和文化。 很多国家或地区合并、重组了监管当局并赋予监管当局更多的权力,更强调系统性风险监管,明确将宏观审慎监管、恢复处置计划纳入到日常持续监管过程中,扩大监管范围和视角,并根据重新梳理的监管目标确定监管重点(策略),通过明确监管偏好(监管容忍度)来落实监管目标和策略。

如英国金融服务局(FSA)于2013年拆分为审慎监管局(PRA)和金融行为管理局(FCA)。金融行为管理局的目标确定为降低系统性风险、增强金融体系稳健度。审慎监管局的首要监管目标为促进金融机构安全稳健运营、维护金融体系稳定,监管策略为重点关注那些对金融稳定有重大影响的大型银行和主要风险。

瑞士于2009年合并3家监管机构成立了金融市场监管局(FINMA),修改了监管目标并赋予其新的监管权力,突出了加强系统重要性金融机构(SIFIs)监管,其监管策略相应明确为更重视系统重要性金融机构、使用更前瞻的监管方法和更严格的监管强制措施等。

美国危机后颁布的《多德-弗兰克法案》(2010)明确大型银行适用强度更高、标准更严的监管并赋予美联储(FED)更多监管权力。2014年,美联储公布了对大型银行的强化监管要求,美国货币监理署(OCC)也颁布了针对大型银行风险治理架构等的强化监管指引。

加拿大金融机构监管署(OSFI)通过设立完整的风险容忍度框架明确了其监管偏好,落实了强化国内系统重要性银行监管的策略。

此外,欧盟建立了单一监管机制(SSM)和单一处置机制(SRM),突出了对系统重要性金融机构监管的重视程度。

创新监管方法和监管工具。 很多国家监管当局都通过更前瞻的监管工具和频度更高的风险评估来加强系统重要性银行监管,提高监管判断的准确性和深入性,特别重视对新发生风险的识别能力,从而更主动地采取监管措施。这些监管工具主要包括商业模式分析(BMA)、压力测试、同业比较、风险治理等,很多国家也将恢复处置计划作为日常监管的有效工具。

其中,商业模式分析是指通过分析银行经营收入的主要来源来判断风险的主要驱动因素。有些国家已将商业模式分析作为系统重要性银行监管主要工具,如英国审慎监管局即是代表之一,通过对银行商业模式分析来更前瞻地识别和评估银行潜在风险领域,分析要素包括利润驱动来源、风险偏好、经营目标、银行自身预测及其合理性等。

压力测试作为一项历史悠久的监管工具,近年应用呈现了更多变化,如压力情景范围更广、测试频率更高、与监管干预措施的相关度更高(如第二支柱资本附加)等。有些国家已将压力测试作为前瞻性风险评估和分析资本计划的主要工具,如美联储在综合资本分析和审查(CCAR)过程中,通过评估大型银行在多种压力情景下的资本充足程度和资本计划流程,来决定是否同意银行的资本计划。

在公司治理监管方面,近年各国加强了对风险治理机制的重视程度,风险治理机制包括风险治理架构、风险管理策略、风险偏好和风险文化等,只有当监管影响了银行的风险治理从而影响其经营行为时,监管才真正有效。有些国家已将银行风险文化纳入全面风险评估框架,如加拿大金融机构监管署已明确将银行风险文化评估纳入持续监管流程。

恢复处置计划在危机后得到了充分重视,因为其有助于监管机构更深入地理解银行集团架构复杂度、集团内部关联度以及压力情景下资本充足和流动性状况,很多国家监管当局不但将其作为处置安排工具,而且将其当作持续监管工具。如英国审慎监管局明确将恢复处置计划纳入“持续评估”方法。

此外,为更充分地了解银行、更有效地传导监管意图,各国监管当局与银行管理层的沟通层级和频率都明显提高了,美联储还专门就如何与银行沟通监管发现发布了监管指引。

多样化的跨境监管合作和协调。 危机后跨境监管合作方式更多样化、既包括正式的合作机制,如国际监管联席会、跨境危机管理小组(CMG)以及一些区域会议机制,也包括非正式的临时双边或多边会议、电话会议及电邮联系等。信息交流内容也更广泛,除了监管备忘录(MOU)、跨境危机管理协议(COAGs),部分国家之间还开始签署双边合作协议,包括机密监管信息共享。

其中,作为全球系统重要性银行跨境监管合作的主要方式,监管联席会议和跨境危机管理小组各有侧重,分别关注银行持续经营背景下和不可持续经营背景下的信息交流,突出优点是都包括开门会议程(邀请银行高管层参加),使参会监管当局都能与银行高管层在一些议题上直接讨论,但信息交流深度或采取联合监管行动都面临跨境法律障碍,目前只有在欧盟统一的监管框架下,通过法律保障,才使欧盟各成员国在资本、流动性和可处置性等方面实现跨境联合风险评估。

加强监管独立性和资源配置。 监管独立性和充分的资源配置是有效监管的前提条件,世界银行和国际货币基金组织主导的金融稳定评估(FSAP)结果显示很多监管当局在这方面还存在不足。一些国家监管当局已开始落实金融稳定评估在这方面的建议,如瑞士围绕监管当局的独立性已修订了相关法规。

危机后,很多国家系统重要性银行的监管人员数量、专业技术和岗位匹配度都得到了明显提高,在风险监管、资本监管和恢复处置等领域都进一步加强了专家团队建设,如美联储专门成立了模型团队和恢复与处置计划团队,分别负责审阅银行的压力测试和恢复处置计划;美国货币监理署在其大型银行监管部内专门设立负责信用风险、市场风险、操作风险、IT系统和资本监管的团队。英国金融行为管理局除了加强专业培训、组织跨部门小组、加强经验交流和共享外,还向各监管部门派出模型专家。新加坡金管局(MAS)通过岗位胜任制度框架、专业要求和成果制度框架来明确相关监管技术要求,并对不同层级监管者定期提供分层培训课程。

此外,很多国家监管当局在一些专业领域越来越多地借助第三方力量,如外部审计师和专家顾问。如英国审慎监管局近一年有33例项目借助了外部专家力量,主要集中在公司治理、内部控制和风险管理框架、数据和IT基础设施等领域。

进一步完善我国 SIBs 监管框架的几点思考

危机后,银监会在加强系统重要性银行监管实践方面也取得了较大进展,如更强调宏观审慎监管和微观审慎监管融合、对大型银行提出更高监管要求、更注重监管会谈以传达监管关切、切实加强跨境监管合作等。但各国系统重要性银行监管改革进展也给了我们很多启示,下一步可从以下几方面继续完善我国系统重要性银行监管框架,提高监管强度和有效性。

加强监管规制建设。 一是重审监管目标、明确监管策略。借鉴各国危机后监管改革经验,对十年前制定的银监会监管目标的表述及先后次序进行重审修订,确定系统重要性银行监管重要性。二是制定我国《全球系统重要性银行监管指引》,梳理相关国际监管新标准和良好实践,总结我国监管经验,规范监管流程、方法和工具,明确监管更高标准和监管期望,规范和指导日常监管工作。同时,在此基础上针对系统重要性银行风险治理机制、数据加总和风险报告等监管领域,研究制定配套监管制度。

深化前瞻性监管工具的应用。 加强与银行董事会和高管层的沟通互动,是危机后国际普遍认可的提高监管主动性和有效性的重要举措。但其效果取决于监管者向银行管理者传递的监管发现和监管意见是否足够专业、深入、切中要害并具有前瞻性的指导作用,要做到这一点必须要提高监管者的分析能力和判断能力。我们需要加大专业团队建设和培训力度,进一步推动压力测试、商业模式分析、同业比较分析等前瞻性监管工具在日常监管工作中的运用,必要时也可探索借助第三方的专业支持。

重视恢复处置计划在持续监管中的作用。 多国监管实践表明,恢复处置计划并不仅仅是“生前遗嘱”,也可作为有效的持续监管工具,更可推动银行将其当成风险管理工具。对监管者而言,审阅银行恢复处置计划,可帮助监管者加深对银行架构、经营策略和核心业务的理解,有助于对其进行深入的商业模式分析,有助于加强资本监管和流动性监管,还有利于对其海外或跨业扩张进行更客观准确的判断。同时,可推动银行在制定恢复处置计划时,加强对自身发展战略、组织架构、业务模式、管理能力、IT系统重审,所谓“向死而生”,通过梳理内部因素导致的处置障碍,改进其经营策略和风险管理。

强化风险治理机制监管。 更高强度的监管并不必然意味着更有效的监管,只有当监管者通过提出监管期望并采取必要的强制监管措施,在治理框架、风险偏好、风险文化、经营战略等风险治理关键领域影响了银行的经营管理行为时,才能有效地促进单家系统重要性银行机构稳健经营以及维护金融体系稳健性。因此,有必要参照相关国际监管指引,对我国系统重要性银行的风险治理机制提出明确的监管期望并将其纳入全面风险评估框架,督促银行提高风险治理水平。此外,银行数据加总和风险报告能力与风险计量和风险管理密切相关,我国3家全球系统重要性银行按时间表要求都需在近几年内到达国际标准,IT系统和MIS系统建设面临很大挑战,这方面的工作也需加快推进。

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