加快对外投资立法 稳步推进中国企业国际化进程

作者:王耀辉

来源:《中国企业国际化报告2014》

摘要

海外利益

2014年,中国对外投资已超过外商来华投资,在“一带一路”战略实施的背景下,“十三五”时期中国的对外投资将迅速增长并呈现集中爆发态势。然而截至目前我国对外投资的国内立法还很不完善,对外投资的管理、促进与保障还停留在部门规章的层面,与我国快速发展的海外投资活动及即将出现的对外投资爆发极不相称。因此,CCG王辉耀主任认为,应该迅速启动中国的对外投资立法工作,将对外投资立法纳入立法日程,制定统一的对外投资法,再制定一个或数个专门的对外投资规章,构成对外投资的基本法群,对境外投资审核、境外融资、对外投资保险、安全救助以及有关税收等都做详细规范,以此来调整对外投资关系。

2014年,中国对外直接投资规模达到1160亿美元,已与外商来华投资实现初步平衡,成为全球对外投资最大的发展中国家。在世界经济深度调整以及中国“一带一路”战略实施的大背景下,众多企业“走出去”开拓国际市场将成为中国经济的“新常态”,在即将到来的“十三五”时期,中国企业的国际化将迎来爆发式增长。回顾中国企业“走出去”的历程,为推动中国企业的对外投资,发改委、商务部以及国家外汇管理局等部委先后制定了一系列的对外投资政策,这些政策措施对促进与规范中国企业的对外投资发挥了重要作用。然而,随着世界经济形势的变化,中国企业国际化进程的进一步加快,目前国内有关“走出去”的一些政策规章已不能适应我国对外投资快速发展的新形势,启动并加快对外投资的立法工作已刻不容缓。笔者认为,国家应加快制定并实施《对外投资法》,作为统一调整我国对外投资关系的基本法律,通过该法对我国企业国际化过程中涉及的投资主体、投资形式、审批程序、融资税收政策、管理部门及职能监管、中介服务机构与争端解决等做原则性的规定,确保我国对外投资有法可依。

一、全球主要对外投资大国均建立了较完善的对外投资法律体系

根据联合国贸发会议发布的《世界投资报告》(2014)统计,2013年,美国、日本、中国香港及德国等经济体对外投资流量分别达到3380亿美元、1360亿美元、920亿美元和800亿美元。研究这些对外投资流量较高的经济体,我们发现,这些经济体都普遍重视国内对外投资的立法工作,这些国家和地区已建立起较完善的对外投资法律保障体系,并与其他国家和地区积极签订了双边或多边协定,完善的法律体系为这些国家对外投资的发展提供了强有力的保障。

作为世界上最大的对外投资国,美国政府一直重视对海外投资的法律支持,尤其是二战以后,在对外投资方面专门制定了《经济合作法》、《对外援助法》、《共同安全法》等有关法律,不断扩大美国对外投资的安全和利益。除了在国内法律方面给予支持和保护之外,美国政府还积极与发达国家及欠发达国家签订双边或多边协议,保证本国企业在东道国获得投资经营的非歧视待遇以及投资受保护的权利,保障了本国投资的安全和利益。

20世纪70年代以来,日本政府把支持企业境外投资作为国家战略,采取了一系列强有力的政策措施。日本建立了较完善的境外投资法律保障体系,日本政府先后制定了《外资法》、《外汇法》、《境外拓展对策资金贷款制度》、《日本贸易振兴机构法》、《境外投资信用保证制度》等法律,将企业境外投资的服务管理机构设置、财税、金融、保险等政策保障措施用法律的形式确定下来。这些法律明确了各项政策的目标、政策支持的对象和境外投资服务管理机构的职责,确保了境外投资企业的法律地位,规范了境外投资行为,为日本企业开拓国际市场提供了强有力的法律保障,这些法律规范极大地促进了日本企业的境外投资。

德国政府倡导自由的市场经济,其实施开放的经济政策,基于本国实际和需要,德国制定了促进企业赴境外投资的相关法律体系,在对外投资贸易领域,德国现行的法律法规主要有《对外经济法》和《对外经济法实施细则》。根据这些法律规定,除特别限制外,在对外经济合作中,包括与境外经济区的资本、服务、商品和支付往来等原则上是自由的。英国及中国香港等国家与地区也建立了较完备的对外投资相关法律保障体系。

二、中国“走出去”步伐加快对海外投资法律体系建设提出了新的更高的要求

自2000年“走出去”战略提出至今,我国企业的对外投资发展迅速。党的十八大报告提出要“加快走出去步伐”,增强企业国际化经营能力,培育一批世界水平的跨国公司。十八届三中全会将“走出去”作为构建开放型经济新体制的重要举措之一列入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步明确了“走出去”的发展战略,鼓励企业及个人扩大对外直接投资,这为中国企业与个人对外直接投资指明了发展方向。据商务部1月21日发布的统计快报,我国2014年对外投资已高达1160亿美元。商务部新闻发言人沈丹阳表示,如果包括我国企业在国(境)外利润再投资和通过第三地的投资,2014年我国的对外投资规模约在1400亿美元左右,这一数据比中国利用外资高出200亿美元,中国实际上已成为资本净输出国。随着2013年“一带一路”战略的提出与实施,“走出去”将成为中国企业的“新常态”,预计在“十三五”时期,中国企业“走出去”将呈现爆发式增长态势,无论是从投资流量还是存量看,中国有望在未来几年成为世界第二大对外投资国。

与其他对外投资活跃的经济体相比,我国对外投资的国内立法还很不完善,海外投资的管理、促进和保障还主要停留在部门规章的层面,没有统一的立法,而是由各种规章或其他规范性文件构成,各部门的自由裁量空间比较大,有的部门规章之间甚至存在冲突,对外投资政策执行过程中的不确定变化因素大,这与我国快速发展的海外投资活动和趋势极不相称。而且,我国过去有关对外投资的规定主要针对法人机构,十八大及十八届三中全会将鼓励个人投资者到海外投资也纳入“走出去”范畴,对个人投资者在海外投资的用汇、备案及支持服务等也需要做相应的调整并将其演化为法律条文。另外,我国虽然已签署众多的国际协定,但这些协定多为框架性协定,缺乏具体的细则,有的内容普遍“陈旧”,而且这些协议多是从“引资”、从中国作为投资东道国的视角进行考虑和制度设计,明显落后于中国对外投资的现实需要,亟待修改与完善。因此,我们认为,加快中国对外投资立法,这既是推进“一路一带”战略促进中国企业“走出去”的客观要求,也是顺利实施“一路一带”战略的根本保障。

三、加快启动中国对外投资立法的建议

(一)在立法进程上,应迅速将对外投资立法纳入立法日程

中国共产党十八届三中全会强调要适应经济全球化新形势,推动对内对外开放相互促进、“引进来”和“走出去”更好结合,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。目前中国的《外国投资法》(草案征求意见稿)已正式发布,为落实十八大与十八届三中全会精神,推动中国企业走出去,促进、规范和保护中国对外投资,我国应迅速将《对外投资法》的起草工作纳入日程,启动《对外投资法》立法工作。

(二)在立法模式上,先制定统一的对外投资法,再制定专门法律

目前中国已是全球第二大经济体,2014年中国对外投资已超过外商来华投资,在“一带一路”战略实施的背景下,“十三”五时期中国的对外投资将迅速增长并呈现集中爆发态势。目前,采取先单行法再基本法的渐进立法方式已难以全面协调规范中国的对外投资。而且,我国对外投资已在实践中已经积累了较多的经验和教训。世界主要国家的对外投资立法也为我国提供了范例。同时,我国整体立法水平和技术的提高更也为对外投资立法提供了坚实的保证。这都为我国制定统一的对外投资基本法提供了条件。因此,中国可以首先制定统一的对外投资法,再制定一个或几个专门的对外投资法律,构成对外投资的基本法群,对境外投资审核、境外融资、对外投资保险、安全救助以及有关税收等都做详细规范,以此来调整对外投资关系。

(三)在立法层级上,应由全国人大或全国人大常委会制定

对外投资法应由全国人大或全国人大常委会制定,专门法可以法律或行政法规的形式出现,即既可由全国人大常委会制定,也可由国务院制定,除此之外的配套法规可以以部门规章的形式出现。这样的立法结构体系可以保证对外投资立法的稳定性与灵活性,因而能极大地增强对外投资相关法律的适应性。

(四)在立法理念上,应遵循市场经济规律,保护对外投资的自由化与便利化

目前我国已初步建立起社会主义市场经济体制,作为市场主体的企业大多数已建立起相对完善的治理结构,但目前无论是我国的市场经济体制还是企业的公司治理,都需要进一步完善。从国际形势来看,随着经济全球化和贸易自由化的发展,国际投资也呈现出强大的自由化态势,国际投资法多以保障国际投资自由化为目标。作为新兴的对外投资大国,我国的对外投资立法应保持与国际投资法的基本一致,以促进中国企业按国际法律准则进行跨国投资运营。

(五)充分发挥双边或多边协议促进并保护中国的对外投资

近年来,与我国签订双边及多边协议的国家越来越多,但过去的协议多是为促进中国对外贸易及“引资”的角度出发。随着中国成为对外投资净流出国,中国与其他国家和地区签订的双边与多边协议,应将促进及保护中国企业的对外投资作为重要内容缔结到合作协议中去,以为中国的对外投资创造较好的法律环境。